Vivimos en un mundo cada vez más urbano que experimenta de manera creciente una serie de catástrofes interconectadas. Las ciudades se han vuelto el epicentro en donde convergen las crisis en cascada, desafiando su propósito de garantizar el bienestar y la sostenibilidad a sus habitantes. Construir ciudades resilientes requiere de un abordaje sistémico que, en el caso latinoamericano, pasa por un fuerte impulso para atender las desigualdades sociales y económicas que tanto las atraviesan como las condicionan.
El virus frenando el acceso a la tecnología, la guerra amenazando la alimentación en las ciudades, elecciones en un país modificando los patrones migratorios en otros, la crisis climática sin freno… La experiencia cotidiana de que algo que sucede a miles de kilómetros de distancia nos impacta aquí, de que algo que tuvo lugar hace decenas de años nos afecta ahora, de que decisiones tomadas por otros tienen serias consecuencias en nuestra vida cotidiana… La noción de que todo tiene que ver con todo; la crisis en cascada… Hoy más que nunca somos conscientes de la interconexión global de nuestra realidad y, a su vez, de que los impactos negativos y las capacidades de respuesta están distribuidos de forma asimétrica alrededor del mundo.
Cada vez más, escuchamos que debemos volvernos más resilientes frente a este contexto global: nosotros, nosotras, nuestras comunidades y, a final de cuentas, nuestras ciudades, donde habita la mayoría de la población latinoamericana. Pero cómo podemos entender la resiliencia, esta especie de trending topic global al que se hace referencia tan seguido a la hora de discutir cómo enfrentar la crisis planetaria; y, específicamente, ¿qué implica esto para la región latinoamericana en este momento particular de pospandemia, agudización de desigualdades y tensiones políticas?
Este artículo busca aportar algunas claves para esta reflexión.
¿Cómo entender la resiliencia urbana?
La resiliencia es un concepto que se utiliza en ámbitos tan diversos como la ecología, la física o la psicología. En general, hace referencia a la capacidad de un sistema para enfrentar las disrupciones a las que esté expuesto.
En la Figura 1, la línea C ilustra un fallo total del sistema frente al evento disruptivo, y la línea A representa la capacidad de recuperación que regresa al sistema al mismo escenario previo a la disrupción (business as usual). Por su parte, la línea B representa una respuesta resiliente frente a un evento disruptivo, que se caracteriza por: (1) contener el impacto inmediato de dicha disrupción (pérdida de rendimiento), (2) acelerar el proceso de recuperación y (3) construir un mejor escenario para el funcionamiento del sistema (build back better).
Dado esto, podemos entonces definir a la resiliencia urbana como la capacidad de las ciudades de anticipar, sobreponerse, adaptarse y desarrollarse frente a las tensiones crónicas y los impactos agudos. Las tensiones crónicas son vulnerabilidades que lentamente debilitan la estructura de las ciudades de forma permanente o cíclica. Por su parte, los impactos agudos son eventos repentinos que amenazan o afectan a la ciudad de forma intempestiva, causando efectos inmediatos. Más allá de la diferencia conceptual, las tensiones crónicas y los impactos agudos están directamente relacionados. Por ejemplo, las primeras determinan la capacidad de respuesta (positiva o negativa) frente a los segundos o viceversa, mientras que los impactos agudos propician la agudización de las tensiones crónicas.
Ahora, debido a que las ciudades son conjuntos de sistemas interdependientes, la resiliencia debe ser también sistémica; es decir, debe ser capaz de generar una serie de impactos que, de forma interrelacionada, afecten positivamente a la totalidad del sistema urbano. El dividendo de la resiliencia (Rodin, 2017) consiste en la maximización de los co-beneficios de una acción, es decir, la diversidad de impactos que una acción puede generar en diversas dimensiones de los sistemas urbanos.
El enfoque de resiliencia requiere que las ciudades incorporen una serie de cualidades que apalancan la resiliencia sistémica. En primer lugar, la reflexibilidad y la recursividad, que habilitan el ingenio a través de la capacidad de aprender de su propia experiencia y de la de otras.
• Reflexivo: usa experiencias pasadas para informar decisiones futuras.
• Ingenioso: reconoce formas alternativas de utilizar los recursos
En segundo lugar, la robustez, la redundancia y la flexibilidad son cualidades que permiten mantener los sistemas operacionales frente a los impactos, así como también propician una recuperación posterior a los mismos.
• Robusto: sistema bien concebido, construido y gestionado.
• Redundante: que tiene capacidad adicional creada intencionalmente como reserva para soportar una interrupción.
• Flexible: que tiene disposición y capacidad para adoptar estrategias alternativas en respuesta a circunstancias cambiantes.
Finalmente, para desarrollar la resiliencia de forma sistémica, las ciudades deben ser inclusivas e integradas; dos cualidades que permiten incorporar la diversidad de actores y visiones que conforman el tejido urbano e interrelacionarlos de forma que puedan maximizarse sus contribuciones.
• Inclusivo: prioriza la consulta amplia para crear pertenencia en la toma de decisiones.
• Integrado: reúne una gama de distintos sistemas e instituciones.
La incorporación de estas cualidades a los sistemas urbanos permite fortalecer las diversas dimensiones que determinan la capacidad de resiliencia de las ciudades desde una perspectiva sistémica. El Marco de Resiliencia de las Ciudades (Arup, 2015) considera cuatro dimensiones críticas para la resiliencia urbana:
- La salud y el bienestar, que se refiere al acceso a los bienes y servicios para el desarrollo de las personas.
- La economía y la sociedad, aquellos sistemas que promueven la convivencia y la actuación colectiva.
- La infraestructura y el medioambiente, es decir, los sistemas naturales y creados por la sociedad para prestación de servicios esenciales para la vida humana y el ecosistema.
- El liderazgo y la estrategia, aquellos procesos que promueven la participación y el empoderamiento de las y los actores.
El fortalecimiento de estas dimensiones es prioritario para la agenda urbana en general y, en el caso específico de la resiliencia, para que las ciudades estén más capacitadas para superar las tensiones crónicas y mejor preparadas para enfrentarse a los impactos agudos.
¿Cómo afectan las desigualdades a la resiliencia?
La resiliencia en el mundo
América Latina y el Caribe
Estrategias de resiliencia urbana han sido planificadas e implementadas priorizando el desarrollo socioeconómico, el combate a la desigualdad y la inclusión de las economías informales.
Referencias: Medellín (Colombia) y Buenos Aires (Argentina).
Europa
La adaptación a la crisis climática y especialmente el incremento de las temperaturas se encuentran en el centro de los abordajes resilientes.
Referencias: Atenas (Grecia), París (Francia) y Rotterdam (Países Bajos).
América del Norte
Las ciudades han priozado el abordaje sobre la desigualdad racial y también una mirada sobre la crisis climática con foco en el crecimiento de los eventos climáticos extremos.
Referencias: Tulsa, Mineápolis, Houston y Boston (Estados Unidos de América).
África
La resiliencia significa mejorar el acceso al agua potable, reducir el riesgo de sequías y disminuir los altos niveles de informalidad, así como también la falta de acceso a la tenencia de la tierra, una tensión crónica presente en muchas ciudades del continente.
Referencias: Adis Abeba (Etiopía), Lagos (Nigeria) y Ciudad del Cabo (Sudáfrica).
Asia-Pacífico
Las estrategias de resiliencia se han enfocado en agendas ambientales urgentes, como también en la necesidad de acciones climáticas radicales y la inclusión económica.
Referencias: Chennai (India), Sídney, (Australia) y Yakarta (Indonesia).
Fuente: Red de Ciudades Resilientes y Mercociudades (2022).
Si bien el enfoque de resiliencia urbana propone una perspectiva holística para el abordaje de los desafíos urbanos, la consigna de la resiliencia se manifiesta con algunos énfasis temáticos dependiendo de cada realidad particular. Con base en la información que disponemos en la Red de Ciudades Resilientes, podemos observar algunas tendencias que caracterizan a cada una de las regiones, haciendo posible identificar algunos acentos en tensiones crónicas específicas o la atención a determinados impactos agudos. Esto depende de los contextos y las circunstancias particulares, así como de las demandas y prioridades que determinan la agenda pública. Sin embargo, a nivel general, es posible identificar que la(s) desigualad(es) subyacen a las agendas temáticas: desde el énfasis en la crisis climática en Europa y los eventos climáticos extremos en Norteamérica y la región Asia-Pacífico, o hasta la falta de acceso a servicios urbanos en África, el tema de las desigualdades –ya sea de forma directa o indirecta— está transversalmente impactando en la agenda de resiliencia.
Si bien el enfoque de resiliencia urbana propone una perspectiva holística para el abordaje de los desafíos urbanos, la consigna de la resiliencia se manifiesta con algunos énfasis temáticos dependiendo de cada realidad particular. Con base en la información que disponemos en la Red de Ciudades Resilientes, podemos observar algunas tendencias que caracterizan a cada una de las regiones, haciendo posible identificar algunos acentos en tensiones crónicas específicas o la atención a determinados impactos agudos. Esto depende de los contextos y las circunstancias particulares, así como de las demandas y prioridades que determinan la agenda pública. Sin embargo, a nivel general, es posible identificar que la(s) desigualad(es) subyacen a las agendas temáticas: desde el énfasis en la crisis climática en Europa y los eventos climáticos extremos en Norteamérica y la región Asia-Pacífico, o hasta la falta de acceso a servicios urbanos en África, el tema de las desigualdades –ya sea de forma directa o indirecta— está transversalmente impactando en la agenda de resiliencia.
En América Latina, en particular, la persistencia y agudización de las(s) desigualdad(es) en una región cada vez más urbanizada es subyacente a este contexto de la crisis global. Las ciudades, por lo tanto, están en el epicentro de esta convergencia entre crisis global y altos niveles de desigualdad. En relación con ello, también están experimentando un creciente malestar producto de deudas sociales preexistentes y los efectos desproporcionados de las problemáticas contemporáneas, especialmente sobre los grupos más vulnerables. Esta situación vuelve las demandas sociales más complejas y, debido a su acumulación en el tiempo, como lo revela el Informe Latinobarómetro 2021 (Corporación Latinobarómetro, 2021), son cada vez más inelásticas; en pocas palabras, la tolerancia de la población está llegando al límite y este agotamiento generalizado está poniendo a prueba a las ciudades de la región.
Lo anterior ha tenido expresiones dramáticas en los estallidos sociales que se han venido experimentando en años recientes en ciudades de varios países de la región. Las ciudades están bajo presión y no es extraño, entonces, que en la discusión regional respecto de la resiliencia nos encontremos de forma más frecuente hablando sobre las desigualdades.
No obstante, es pertinente destacar que el carácter estructural de la lucha contra las desigualdades trasciende, y por mucho, la construcción de la resiliencia urbana. Diría que también es importante reconocer que esta última depende, y por mucho también, de la primera: la lucha contra las desigualdades es una condición necesaria y habilitadora para la resiliencia. Es por esa razón que muchas ciudades destacan las desigualdades (el entramado de desigualdades económicas, étnicas, de género, territoriales, entre otros, que están entrelazadas unas con otras) y sus diversas consecuencias (pobreza, violencia, inseguridad, etc.) como temas prioritarios en sus estrategias de resiliencia, como se expresa en la siguiente tabla.
Las ciudades de la Red de Ciudades Resilientes (2018) reconocen que incorporar la problemática de desigualdades dentro de la agenda de resiliencia es de importancia sustancial porque:
a. La desigualdad es una debilidad sistemática que restringe el crecimiento y la prosperidad de toda la población. Si bien la desigualdad golpea primero y más fuerte a aquellos grupos más vulnerables o excluidos debido a la distribución asimétrica de los impactos que conlleva, el mantenimiento y la intensificación de las condiciones de desigualdad en el tiempo, a la larga, termina impactando las posibilidades de desarrollo de la ciudad en su conjunto. Los estudios de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (2018) muestran que la desigualdad económica no solo afecta a los estratos socioeconómicos más bajos debido a la mala distribución del ingreso o la riqueza, sino que también es un freno para el crecimiento económico que, a la larga, afecta a toda la economía.
b. La desigualdad es un desastre urbano latente que, de forma lenta y muchas veces imperceptible para las élites, va progresivamente minando la estabilidad de las ciudades. Muchos de los estallidos sociales que han tenido como epicentro las urbes de la región son una consecuencia de un malestar acumulado que, debido a la fragmentación de las sociedades latinoamericanas, no pudo ser procesado de forma adecuada y terminó por irrumpir de forma intempestiva en las ciudades.
c. La desigualdad es una tensión crónica que convierte eventos climáticos en desastres sociales. Son incontables los casos en ciudades de la región donde comunidades de asentamientos informales —que comúnmente se encuentran emplazados en zonas de riesgo como laderas, bordes de ríos, quebradas, entre otros— las vuelven altísimamente vulnerables a eventos climáticos que, sin necesidad de ser de gran magnitud, afectan de forma localizada causando tragedias humanas, sin impactar de la misma forma al resto de la ciudad.
Por lo tanto, podemos decir que la desigualdad es un freno para la agenda de resiliencia, pues afecta de forma multidimensional la capacidad de planificación, prevención, respuesta y recuperación de las ciudades. En sentido contrario, avanzar en la igualdad es una condición para volvernos más resilientes. Las ciudades que construyen mayores condiciones de igualdad a través de la ampliación de derechos, la defensa de los comunes, la promoción de las diversidades y el fortalecimiento de la cohesión social, son más capaces de desarrollar las cualidades críticas para la resiliencia urbana.
Nuevos pactos sociales para ciudades más resilientes
Las recientes crisis políticas que han experimentado varios países en la región han puesto sobre la mesa la necesidad de construir nuevos marcos de convivencia para la sociedad y su relación con el entorno. Es decir, sociedades más cohesionadas:
La cohesión social se fundamenta en la fortaleza de las relaciones sociales, caracterizadas por la presencia de confianza y participación entre las y los individuos de una sociedad. Pero es mucho más que la existencia de relaciones sociales positivas. La cohesión social también describe el sentido de pertenencia y la conexión experimentada por esos individuos. Esto se basa en la inclusión de todos los grupos de la sociedad dentro de los procesos de gobernanza formal, las redes informales y las interacciones cotidianas. La cohesión social, por lo tanto, toma en cuenta la fuerza de las relaciones sociales en y entre los grupos demográficos, asegurando que las y los residentes de la ciudad o comunidad estén conectados entre sí y con la diversidad de instituciones que conforman la sociedad. Está inherentemente basada en la existencia de la igualdad social: sin acceso igualitario a oportunidades y recursos. La falta de inclusión en la vida ciudadana genera oportunidades para el crecimiento de un sentido de alienación que debilita el tejido social (Red de Ciudades Resilientes, 2019).
Las ciudades miembro de la Red de Ciudades Resilientes han propuesto más de 600 iniciativas enfocadas en construir cohesión social entre sus comunidades, estas iniciativas están igualmente representadas entre regiones.
En la agenda de desarrollo, el llamado a construir esta nueva generación de acuerdos para la vida en común ha retomado el concepto de pactos sociales.
La Cepal (2014) define un pacto social como un:
instrumento político para poner en marcha, en un contexto democrático, las políticas y reformas institucionales que los países de América Latina y el Caribe requieren para responder a la encrucijada del desarrollo. Constituye, mediante el diálogo social, un instrumento para ampliar el horizonte de acción política y de políticas.
Los pactos sociales pueden tomar una variedad de formas. Por ejemplo, los pactos fiscales entre gobierno, empresarios y trabajadores para fortalecer las finanzas públicas, o las llamadas agendas transversales que permiten congregar a un amplio número de movimientos y partidos para impulsar reformas legislativas en materia de derechos sociales. Más reflectivos aun del espíritu de una nueva generación de acuerdos son los grandes pactos de nación como los Acuerdos de Paz en Colombia, que establecen una serie de medidas que apuntan a reformas en múltiples dimensiones o, más amplio aún, el proceso constitucional en Chile.
De acuerdo con Martínez Franozi y Sánchez Ancochea (2020), el énfasis de los contenidos de los pactos sociales para sociedades más igualitarias está en:
- La redistribución del poder entre los actores y las formas en que se controlan los recursos de una sociedad.
- El reconocimiento de las formas identitarias, las representaciones y las diferencias.
- En consecuencia, el abordaje multidimensional de la desigualdad, que interrelaciona y potencia la (deficitaria) (re)distribución y (falta de) reconocimiento con arreglos asimétricos.
En el ámbito urbano decimos que los pactos sociales deben tener un enfoque territorial, de la misma manera que la agenda de resiliencia. Es decir, ambos deben reconocer las especificidades del territorio, entendido de forma amplia, tomándolo como punto de partida para la confección de una nueva generación de acuerdos que emanen de sus particularidades y circunstancias.
Se trata de un ejercicio de gobernanza democrática de amplio espectro, donde converge la multiplicidad de actores públicos, privados y sociales. Dentro de esa dinámica, los gobiernos locales tienen un papel central, debido al rol nodal que articulan diversos actores, niveles de gobierno, escalas territoriales, sistemas urbanos. Por lo tanto, es fundamental el fortalecimiento de ciertas capacidades dentro de este nivel de gobierno:
- Capacidad para convocar y articular a los diversos actores del ecosistema urbano, públicos y privados, disminuyendo las asimetrías entre ellos para propiciar el diálogo horizontal.
- Competencias para instrumentar la institucionalización de acuerdos.
- Capacidades técnicas para procesar y avanzar en la implementación de acuerdos.
- Compromiso con la transparencia, la rendición de cuentas y el monitoreo, que permita la evolución de los pactos sociales.
Estas capacidades son habilitadoras para una agenda de resiliencia comprometida con la inclusión y la igualdad social que, como lo hemos mencionado arriba, es una de las prioridades transversales para los gobiernos de las ciudades de la región.
Respetto (en Oddone, Quiroga, Sartori y Williner, 2016) sostiene que la capacidad estatal está presente cuando las prácticas demuestran:
- Coordinación entre actores sociales, económicos y organismos estatales, generando sinergias.
- Flexibilidad para adaptarse a los cambios sociales y contingencias.
- Innovación en prácticas ya existentes, además de la generación de propuestas novedosas.
- Permanencia de las estrategias en el tiempo.
- Evaluación de las decisiones y las acciones a la luz de los objetivos y metas propuestas.
Los pactos sociales que propician más igualdad contribuyen de forma crítica a que las ciudades se vuelvan más resilientes: menos desigualdad es más resiliencia. En principio, estas ciudades son más inclusivas, reconociendo y dando lugar a la(s) diversidad(es) de actores urbanos, y al volver sistemática (y radical) la inclusión. Fortalecen también su capacidad integradora, para abordar de forma más efectiva la complejidad del entramado de desafíos urbanos. Inclusión e integración son también detonantes de otras cualidades resilientes necesarias para la administración urbana que hemos mencionado con anterioridad. Las ciudades más inclusivas e integradas tienen la oportunidad de volverse más reflexivas, de aprender mejor de sus experiencias pasadas y de las de otras ciudades, mejorando su capacidad de ver venir, de proyectar: anticiparse, evitar, mitigar, sobreponerse y crecer son claves de resiliencia.
Asimismo, al incluir e integrar se genera mayor recursividad, se reconocen, redescubren y reinventan mecanismos sociales para hacer frente a los desafíos. Por consiguiente, se cuenta con más activos para propiciar el ingenio colectivo. Al contar con mayores recursos y mejores mecanismos de prevención y proyección, se incrementa la capacidad de responder de maneras innovadoras frente a escenarios futuros. Así, se fortalece la flexibilidad —capacidad de actuar de formas alternativas— y la redundancia —capacidad de reserva para presiones futuras—. Reflexividad, recursividad, ingenio, flexibilidad y redundancia son cualidades que no solo proporcionan herramientas para la gestión urbana en “tiempos normales”, sino que también habilitan mayores oportunidades de mantener los sistemas operando en “momentos difíciles”.
Una sociedad más inclusiva y mejor integrada tiene la capacidad de contrarrestar una tensión crónica que va socavando los cimientos de la sociedad. En ese sentido, es posible reducir el número de impactos agudos a los cuales una ciudad está expuesta, puesto que la acumulación progresiva del malestar que generan las desigualdades es, en sí misma, creadora de shocks. Los estallidos sociales mencionados anteriormente son ejemplo de esto: las crisis sociales no solo devienen en crisis políticas, sino que, con ellas, irrumpe toda una serie de impactos que pueden poner en jaque a las ciudades. Funcionarios de ciudades que han experimentado este tipo de eventos destacan impactos tan diversos que van desde la explosión de la violencia, pasando por la interrupción de energía hasta las crisis alimentarias.
Por otra parte, una sociedad con un fuerte sentido de comunidad está mejor preparada para enfrentar los impactos agudos que, hasta cierto punto, están fuera de su ámbito de control inmediato. Pensemos, por ejemplo, en las ciudades que están expuestas a terremotos. En la medida que están más cohesionadas —donde predomine el “estamos juntas en esto” por encima del “sálvese quien pueda”— serán más resilientes para enfrentar este tipo de impactos. Las redes de comunicación, colaboración y solidaridad son elementos que les permiten estar mejor preparadas para enfrentar los impactos agudos a los que están expuestas.
Vivimos en un mundo en el cual las amenazas a las que nos enfrentamos cada vez son más abarcadoras: atraviesan a todas las dimensiones, se extienden por todos los territorios, sus efectos perduran a través del tiempo. Por eso necesitamos volvernos más resilientes: capaces de resolver las tensiones crónicas, de evitar los impactos agudos producto de la acumulación de desigualdades y de estar mejor preparados para los desafíos para los cuales están expuestas nuestras ciudades. Para esto, dependemos de la colaboración: de construir una nueva forma de vivir en común, con todas las diversidades y sin desigualdades.
Por todo esto, la agenda de resiliencia converge con la reivindicación, cada vez más transversal, de que es necesaria la construcción de una nueva generación de pactos sociales: nuevos marcos de convivencia para una gobernanza urbana que propicie una mejor cohesión social pueden apalancar la construcción de ciudades más resilientes. Aunque todavía se puede insistir en buscar soluciones individuales y acciones aisladas, cada vez es más evidente que, frente a la crisis expansiva, al fin y al cabo, nadie se salva solo. La única vía es en conjunto, más unidas, más iguales, más diversos y, por lo tanto, más resilientes.
Referencias
Cortés, Y. (2020). Propuesta para mejorar el abastecimiento y la calidad del agua para uso doméstico en la unidad habitacional El Coloso con enfoque participativo. [Tesis de Maestría]. Universidad Autónoma de Guerrero.
Davoudi, S. (2019). Resilience, Uncertainty, and Adaptive Planning. Annual Review of Territorial Governance in the Western Balkans 1: 120-128.
Davoudi, S., Shaw, K., Haider, L. J., et al. (2012). Resilience: A Bridging Concept or a Dead End? ‘Reframing’ Resilience: Challenges for Planning Theory and Practice Interacting Traps: Resilience Assessment of a Pasture Management System in Northern Afghanistan Urban Resilience: What Does it Mean in Planning. Planning Theory and Practice 13(2): 299-333.
Galland, D. (2018). Mexico. Disp 54(1): 38-41.
IPCC (2014). Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Intergovernmental Panel on Climate Change.
Metropolis (2022). Informe metropolitano panamericano. Metropolis.
ONU-Habitat (2016). Nueva Agenda Urbana. Onu-Habitat.
ONU (2015). Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Naciones Unidas.
Sedatu (2020). Política Nacional de Suelo. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
