La carencia de evaluaciones de impacto en los programas de vivienda y mejora de barrios impacta negativamente en la formulación de políticas basadas en evidencia, pues limita la efectividad del diseño e implementación de programas y políticas, así como la respuesta a la creciente demanda de rendición de cuentas y transparencia. A pesar de que los programas integrales de mejoramiento barrial son considerados esenciales, la falta de una agenda de evaluación restringe la capacidad de ajustes basados en evidencia. Se examina el caso del programa Promeba, en Argentina, como ejemplo de cómo mejorar la toma de decisiones y asignación de recursos en políticas urbanas dirigidas a barrios vulnerables.
Las evaluaciones de impacto son un componente crucial de las políticas basadas en evidencia y, junto con las acciones de monitoreo, desempeñan un papel central en el ámbito de las políticas urbanas. Estas evaluaciones buscan comprender qué es lo que funciona y qué no, ayudando a los funcionarios y tomadores de decisiones a establecer prioridades estratégicas. En el contexto de una creciente demanda por parte de diferentes grupos de interés, tanto dentro del gobierno como de la sociedad civil, las evaluaciones de impacto no solo sirven para rendir cuentas ante estos actores y aumentar la transparencia, sino que también fomentan un debate riguroso sobre la forma de abordar problemas complejos.
Sin embargo, es sorprendente que las evaluaciones de impacto de los programas de vivienda o de mejoramiento de barrios no sean frecuentes, y son pocos los gobiernos que mantienen una agenda de evaluación de intervenciones para monitorear los efectos de los programas y realizar mejoras o ajustes según los resultados obtenidos.
Aunque los programas integrales de mejoramiento barriales son considerados el enfoque más completo para la urbanización e integración de barrios vulnerables, abordando diferentes dimensiones de manera complementaria y sinérgica, existe una brecha en la evaluación causal rigurosa. La mayor parte de la evidencia existente se basa en análisis descriptivos y en enfoques cualitativos que examinan el cumplimiento de los objetivos del programa y sus resultados.
La falta de evaluaciones de impacto de programas integrales de urbanización de barrios se puede explicar mediante tres determinantes centrales:
- Enfoque sectorial. La mayoría de las evaluaciones se centran en dimensiones específicas, como la provisión de infraestructura, vivienda, regularización dominial o vialidad. Esto limita la interpretación completa y amplia de los impactos en las condiciones de vida de los hogares.1
- Evaluación a pequeña escala. Las evaluaciones suelen centrarse en la evaluación de programas implementados en uno o dos barrios, en lugar de abordar a gran escala y considerar todos los barrios afectados por un programa a nivel nacional.
- Limitaciones metodológicas. Existe una escasez de estudios diseñados para identificar de manera robusta los efectos causales de las intervenciones. El desafío más importante de una evaluación de impacto es precisamente cómo atribuir que los resultados observados se debieron al programa en cuestión y no a otras dinámicas o sucesos más generales que afectan a los barrios o a la ciudad en su conjunto. Por ejemplo, una mejora observada en la situación económica de un hogar podría deberse, a priori, al beneficio de una nueva vivienda o mejoramiento de las calles del barrio que les permite a los residentes mejorar su accesibilidad al empleo, pero también podría deberse a otros factores, como las mejoras en la situación de la economía en general y el mercado laboral en particular.
Los enfoques experimentales o cuasiexperimentales son los más precisos para abordar estos desafíos, pero no siempre son factibles de implementar debido a la necesidad de contar con información sistematizada y comparable de todos los barrios, incluyendo aquellos que no han recibido el programa y que podrían servir como grupo de control.2
Ante estas limitaciones, la evaluación del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios (Promeba), implementado en las provincias de Argentina, constituyó una oportunidad única para cerrar la brecha de conocimiento y reforzar una agenda de trabajo de gran relevancia para las políticas urbanas.
El programa de mejoramiento y urbanización integral
Las intervenciones integrales, como el Promeba, tienen el objetivo de alcanzar una mejora en las condiciones de habitabilidad y bienestar, contribuyendo a la inclusión urbana y social de los beneficiarios. Para lograrlo se proveen servicios e infraestructura, equipamiento comunitario y saneamiento ambiental, así como regularización dominial, al tiempo que se trabaja el fortalecimiento del capital humano y social en los barrios en los cuales se implementa la intervención.
La efectividad del programa se sustenta en su carácter de intervenciones integrales y transversales en el territorio, apoyadas por los equipos de campo que abordan los aspectos urbanos, legales, sociales y ambientales de la ejecución de los proyectos. El programa es considerado un ejemplo de la buena focalización de gasto público, ya que actúa en las áreas urbanas más carentes del país, atendiendo a la población más vulnerable.
Hacia 2018, el programa de mejoramiento alcanzó a más de 547 barrios y 184 000 familias con una inversión de más de 6 670 millones de dólares. La magnitud y alcance del programa proporcionó el contexto apropiado para avanzar en el estudio riguroso del impacto y medir sus efectos en las condiciones de vida de la población que se localiza en los barrios beneficiados.
Desde el Centro de Investigaciones de Políticas Urbanas y de Vivienda de la Univer-sidad Torcuato Di Tella (CIPUV) trabajamos en esta tarea: ayudar a los gobiernos a evaluar el impacto de sus programas e intervenciones, de un modo riguroso, que contribuya a realimentar las decisiones de política pública, especialmente en temas de vivienda y programas de mejoramiento y urbanización integral.
En 2019 llevamos adelante una evaluación del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios, en una muestra que incluye 169 barrios donde se localizan 17 452 hogares. El objetivo ha sido dimensionar y cuantificar los efectos e impactos del programa en el territorio nacional, y de este modo contribuir a la mejor comprensión de sus efectos. Se ha buscado entender los impactos de las intervenciones en el cumplimiento de sus objetivos, incluyendo la integración de los barrios a la ciudad, los efectos en la vivienda y en el arraigo de los habitantes, y en la generación de mejores condiciones en desarrollo humano. En especial, cabe destacar la importancia de la magnitud de este relevamiento en comparación con otros estudios realizados en otros países. A modo de ejemplo, la evaluación del Programa de Integración y Convivencia Urbana, un programa de mejoramiento integral de barrios en Honduras, trabajó sobre una muestra de aproximadamente 5 000 hogares en 11 barrios.
Teoría del cambio
Lo que sigue es la teoría del cambio del programa. La misma surge de analizar sus objetivos, de intercambios realizados en el marco de esta evaluación de impacto con los implementadores respecto a lo que se espera a partir de las intervenciones y de la revisión bibliográfica. De estos insumos se derivan las tres dimensiones principales de interés para esta evaluación.
1. Vivienda y hábitat. Esta dimensión está relacionada con las mejoras en la seguridad jurídica a través de la regularización del trazado de los lotes y los procesos de regularización dominial. En especial, es importante identificar en qué medida las inversiones públicas, a nivel del barrio antes mencionadas, pueden estar asociadas con otras complementariedades a nivel de la vivienda (Banerjee y Duflo, 2011; Gonzáles-Navarro, 2010). Entre ellas, no solo destacaría la posibilidad de dinamizar un proceso de mejoras e inversión que los hogares realizan en sus viviendas, fruto de mayor seguridad de la tenencia. También podrían generar incentivos a invertir en otras acciones complementarias que están asociadas a la facilitación del acceso a servicios de infraestructura, desarrollando ampliaciones de las instalaciones domiciliarias, como la provisión de agua caliente en los baños, entre otros. En conjunto, estas acciones también podrían promover un aumento en los niveles de satisfacción residencial (Gonzáles-Navarro, 2010).
2. Integración a la ciudad. Esta dimensión considera el desarrollo de infraestructura urbana, que incluye servicios como agua y saneamiento, alumbrado público, construcción y mejoramiento de las redes viales y peatonales mejorando la accesibilidad, así como la provisión de espacio público. Se espera que estas intervenciones promuevan una mayor integración a la ciudad, medida por la satisfacción reportada por los hogares con respecto a estos atributos del barrio.
3. Desarrollo humano. El programa también busca tener impactos en el desarrollo humano de los hogares beneficiarios. Así, las nuevas condiciones del barrio, en especial las mejoras en seguridad y satisfacción residencial, además de las mejoras en las condiciones de la vivienda, podrían impactar positivamente en el desarrollo del capital humano, a través de mejoras en la participación laboral y en la educación de los hijos, así como también en la salud de los miembros del hogar. Además, dado que los proyectos involucran activamente la iniciativa y participación comunitaria, las intervenciones estarían contribuyendo a la generación de capital social.
La teoría del cambio muestra la interconexión entre los insumos invertidos, los productos que se obtienen a partir de esa inversión y los resultados que se esperan a corto, mediano y largo plazo. Los resultados a corto plazo se derivan de los cambios en el barrio y a nivel de la comunidad, así como en las nuevas condiciones de seguridad de la tenencia, lo que aumenta la satisfacción residencial general. A mediano plazo, estos resultados inciden en cambios en acciones de los hogares, como mayor inversión en sus viviendas y mejoras en condiciones de salud y educación. A largo plazo, los resultados implican cambios en la calidad de vida debido a la mejora de las condiciones integrales para la población vulnerable.
Es importante notar que hay otros efectos que aquí no se incluyen y que también deberían ser parte de toda evaluación, abordando los impactos en el mercado de suelo y de viviendas en los barrios, pero también en la ciudad en su conjunto, así como entender los efectos en la pobreza intergeneracional o en la posibilidad de reducir la informalidad a partir de su implementación.
Los efectos del programa pueden presentar características particulares sujetas a condiciones geográficas de localización de los barrios. También la perspectiva de género es muy relevante en estas intervenciones, por lo que se busca entender si fomentan una disminución en las brechas de condiciones habitacionales y de calidad de vida en los casos en que el jefe/jefa del hogar es una mujer.
Síntesis de resultados de la evaluación
1. Vivienda y arraigo
El programa ha tenido un impacto considerable en la seguridad de tenencia de los hogares y el mejoramiento de la vivienda. A nivel nacional, el porcentaje de hogares que reportan tener seguridad ha aumentado en 18%, con un aumento particularmente significativo para los hogares dirigidos por mujeres, casi duplicando el promedio nacional. Este resultado es coherente con la literatura que señala que los programas de formalización de la tenencia tienen mayores efectos en hogares cuyas jefas de hogar son mujeres (Deere y León, 2003).
Además, el programa ha llevado a mejoras en la calidad de las viviendas y una reducción del hacinamiento. A nivel nacional, el porcentaje de viviendas con mejores materiales ha aumentado 45%, mientras que el hacinamiento ha disminuido 16%. Estas cifras son aún más notables en las provincias del norte del país, donde el porcentaje de viviendas con mejores materiales ha duplicado la media nacional, y el hacinamiento ha disminuido 30%. Nuevamente, los hogares dirigidos por mujeres han experimentado un incremento significativo en la mejora de la calidad de los materiales de vivienda y una reducción en el hacinamiento similar a la tendencia nacional.
Las intervenciones integrales del programa, incluyendo infraestructuras de agua y saneamiento, han proporcionado incentivos para invertir en mejoras de la vivienda. En la fase III del programa se realizaron 15 739 conexiones a la red de agua y 28 095 a la red de alcantarillado en 62 barrios, lo que benefició a un total de 18 000 y 32 000 familias, respectivamente.
Este aumento en las conexiones se asocia con un mayor porcentaje de hogares con disposición segura de aguas residuales, especialmente notable en hogares dirigidos por mujeres. Además, también se observó un aumento en el porcentaje de hogares con baño privado y agua caliente, con un impacto especialmente significativo entre los hogares del norte del país y los hogares dirigidos por mujeres, sugiriendo que las mujeres pueden priorizar ciertas mejoras en la vivienda asociadas con el bienestar familiar.
Las mejoras en infraestructura implementadas por el programa no solo han influido positivamente en la inversión que los hogares hacen en sus viviendas, sino que han incrementado la satisfacción residencial. A nivel nacional, se ha visto un incremento de 65% en hogares satisfechos con su situación residencial tras la implementación del programa. En las provincias del norte del país, el índice de satisfacción residencial se quintuplicó. La satisfacción de las mujeres creció 77%, superando el promedio nacional. Este incremento de satisfacción no se asocia con intervenciones directas en la vivienda, sino con mejoras integrales en el barrio, incluyendo la seguridad de tenencia, lo que impacta en los incentivos para mejorar las viviendas y sus infraestructuras.
2. Integración a la ciudad
El análisis de los datos muestra incrementos notables en la satisfacción respecto a la calidad del ambiente urbano y los espacios públicos, tanto en el promedio a nivel nacional como en los barrios localizados en las provincias del norte del país. Se reporta un aumento en satisfacción con plazas (53%), calidad ambiental (64%), veredas, estado de las vías en días de lluvia, iluminación y señalización. En barrios de las provincias del norte, la satisfacción con los bienes públicos se duplica o sextuplica, atribuido a intervenciones de saneamiento y prevención ambiental. La satisfacción con las paradas de colectivo y la frecuencia del transporte público también muestran una mejora, indicando un efecto positivo en la integración a la ciudad.
Los indicadores de satisfacción con el alumbrado público y la señalización de calles son casi el doble para los hogares con jefas mujeres que para el total del país. Este hallazgo es relevante, ya que la iluminación inadecuada puede exacerbar sentimientos de miedo e inseguridad en el entorno urbano, particularmente entre las mujeres (Massolo, 2006; Paquin, 2006; Valentine, 1989, 1990). Estos efectos promueven un mayor uso de los espacios públicos por parte de ellas, así como una menor necesidad de adaptar sus comportamientos por razones de inseguridad (Koskela, 2007; Morrell, 1998; Rainiero y Rodrigou, 2003).
Se percibe un mayor sentido de seguridad en los barrios que han recibido la intervención, lo que se traduce en aumentos significativos en la cantidad de hogares que se sienten seguros o muy seguros en diversos espacios urbanos. Estos cambios sugieren que las mejoras en el ambiente físico, como las realizadas por el programa, pueden influir indirectamente en el comportamiento criminal y, por ende, aumentar la percepción de seguridad de los habitantes (Cooke, 2013), facilitando su integración plena a la ciudad.
Los resultados indican que la percepción de seguridad en las plazas, calles transitadas y menos transitadas ha aumentado significativamente en los barrios de todas las provincias. En particular, las mujeres informaron un aumento en la percepción de seguridad en estos espacios, aunque todavía en menor medida que otros grupos.
Una interpretación factible pone en el centro la dimensión espacial, focaliza la atención en ciertos factores de diseño urbano que facilitan la comisión de delitos y el comportamiento antisocial (Moore, 2011). Particularmente para las mujeres, los lugares como callejones, terrenos baldíos, la débil o nula iluminación, agudizan el sentimiento de miedo e inseguridad en el entorno urbano más que para los hombres, sobre todo por temor a la agresión sexual (Massolo, 2006; Paquin, 2006; Valentine, 1989, 1990). Esto es relevante, ya que la evidencia empírica apoya la hipótesis de que, debido al miedo, las mujeres restringen el uso de los espacios públicos y adaptan su comportamiento como consecuencia de la inseguridad (Koskela, 2007; Morrell, 1998). Se espera que estos impactos sean mayores en las mujeres, si esto lleva a reprimir inversiones en capital social o desaprovechar oportunidades económicas (de empleo o educativas) (Goldin, 2021) en lugares cuyo acceso sea dificultoso (falta de pavimentación) o el trayecto considerado poco seguro (poca iluminación).
Los estudios relacionados con el Programa Integral Urbano de Colombia dan cuenta de impactos positivos en la reducción de la inseguridad y la violencia, incluso en cuanto a la violencia doméstica. Esto es particularmente importante en la dimensión de seguridad, dado que, en Argentina, así como en el resto de América Latina, la seguridad de la mujer en su circulación por las calles de barrios marginales todavía constituye un reto importante de política pública. Al respecto, la Organización Mundial de la Salud (OMS) (2002) revela que es muy alta la violencia de género a la que se expone la mujer en este tipo de barrios. De ese modo, estas limitaciones restringen el aprovechamiento de las oportunidades (por ejemplo, económicas) que ofrece la proximidad de la ciudad.
3. Desarrollo humano
El programa incrementó 80% la participación comunitaria en los barrios de las provincias del norte del país, y 17% en hogares dirigidos por mujeres. Aunque la falta de observaciones suficientes limita la evaluación más profunda de efectos en salud y educación, el programa redujo 33% las ausencias escolares por inundaciones. La participación de la comunidad en las fases del proyecto ha fomentado la autogestión y el capital social, aspectos claves para la sostenibilidad del programa. Se evidencian menos beneficios en hogares con jefas mujeres, sugiriendo condiciones adicionales que podrían afectarlas diferencialmente.
Estos programas pueden empoderar a la mujer mediante mecanismos de participación ciudadana que acompañan la ejecución de muchas de estas intervenciones, lo que a su vez le permite a la mujer tener voz en la sociedad e influir en las decisiones a nivel de barrio y también en su hogar (Brakarz y Jaitman, 2013; Goytia y Dorna, 2019a). De este modo, puede ser posible distinguir impactos a nivel de género, muy relevantes para los programas implementados en barrios vulnerables.
Conclusiones
La urbanización informal representa desafíos muy significativos para las ciudades de la región. Existe una amplia necesidad de expandir el conocimiento sobre las experiencias de los programas implementados para mitigar sus efectos, integrar los barrios a la ciudad, mejorando la calidad de vida y acceso a oportunidades, y considerando la dimensión de género como eje de
las políticas. Por ello, deben analizarse los efectos de las intervenciones que, como el Promeba, abordan estas dimensiones de manera complementaria, y que hoy se consideran el enfoque más efectivo para el mejoramiento de barrios. Quedan aún muchas preguntas por formular y responder, que las nuevas evaluaciones deberán incorporar, para contribuir a mejorar la efectividad de estas intervenciones destinadas a abordar la prevención de la informalidad, especialmente cuando se intensifica la demanda de vivienda y de servicios básicos en un contexto que aún requiere mejoras de gobernanza e instituciones adecuadas para enfrentar estos desafíos. Entre ellas, es preciso analizar también la costo-eficiencia de las intervenciones, para poder priorizar las acciones que tengan mayor impacto en el territorio. También incorporar el análisis de los efectos que se tienen en los mercados de suelo, en la inclusión de pagos asequibles por los servicios y mejoras, y los impactos de largo plazo en mitigar el crecimiento de la informalidad o reducir la pobreza intergeneracional. Todos estos desafíos deben ser parte del conocimiento requerido para contribuir a informar y mejorar la calidad de estos programas.
Notas
1. Hay experiencias que recogen aprendizajes respecto de los impactos de subcomponentes de los programas integrales como Galiani et al. (2011); Gonzáles-Navarro (2010); Galiani y Schargrodsky (2004 y 2011); Cattaneo et al. (2009); Goytia et al. (2012); Goytia et al. (2009).
2. Como antecedentes de evaluación de programas integrales se puede mencionar el Programa Favela Barrio en Brasil, que aplicó una metodología cuasiexperimental. También se realizó una evaluación del Programa Integral de Mejoramiento del Hábitat en Nicaragua, ejecutado entre 2012 y 2015, en 15 barrios.
Referencias
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Deere, C. y Leon, M. (2003). The Gender Asset Gap: Land in Latin America. World Development Vol. 31, No. 6, pp. 925-947. Elsevier Science Ltd.
Galiani, S. y Schargrodsky, E. (2010). Property Rights for the Poor: Effects of Land Titling. Journal of Public Economics 94(9- 10): 700-729.
Goldin, C. (2021). Career & Family: Women’s Century-Long Journey toward Equity. Princeton University Press.
González-Navarro, M. y Quintana-Domeque, C. (2010). Urban infrastructure and economic development: experimental evidence from street pavement, IZA Discussion Paper 5346, November.
Goytia, C., Pasquini, R. A. y Sanguinetti, P. (2012). Public-Private Co-Operation for Gas Provision in Poor Neighbourhoods of Buenos Aires: Assessing the Impact on Housing Improvements and Health. En Latin American Urban Development into the 21st Century, Springer, 205-26.
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Goytia, C. y Dorna. G. (2019b). Evaluación del Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba). https://www.utdt.edu/ ver_contenido.php?id_contenido=21142&id_item_menu=31606
Koskela, H. (1999). Gendered exclusions: Women’s fear of violence and changing relations to space. Geografiska Annaler, Series B, Human Georgraphy. Vol. 81, Núm. 2, pp. 111-124.
Massolo, A. (2006). Análisis y propuestas para la acción de los gobiernos locales en la seguridad de las mujeres en las ciudades. Ponencia presentada en el panel “Gobiernos locales, seguridad ciudadana y género”, llevado a cabo en el marco del Seminario Internacional “Ciudades Seguras para las Mujeres, Ciudades Seguras para Tod@s”, Santiago, Chile.
Morrell, H. (1998). Seguridad de las mujeres en la ciudad, en Booth, C., Darke, J. y Yeandle, S. (Eds.), La vida de las mujeres en las ciudades. La ciudad un espacio para el cambio. Narcea.
