En el presente documento se explican cuáles son los instrumentos de gestión del suelo existentes (así como algunas de sus principales limitaciones) para producir vivienda incluyente, 1 en el marco de la operación del Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad de México.
La escasez de suelo apto 2 es un problema estructural para la construcción de vivienda en la Ciudad de México. Su carencia obedece al incremento progresivo y sostenido de su valor, provocado a su vez por las dinámicas económicas generadas en torno de sus características de centralidad, como el nivel de acceso a servicios, el grado de conexión con el resto de la ciudad, las vías de comunicación disponibles, etc. Este tipo de incremento, además de encarecer el suelo apto, conlleva a la segregación y expulsión de la población residente que no puede mantenerse a la par de la escalada en la presión económica. Por todo esto, los costos y la localización del suelo resultan factores determinantes para la generación de oferta de vivienda de bajo costo.
Ante tales circunstancias, los gobiernos se ven en la necesidad de establecer mecanismos de gestión del suelo (tanto legales como fiscales y financieros) para permitir la generación de una reserva de suelo apto como base para la producción de vivienda adecuada 3 (Alonso, 2015) —sobre todo dirigida a personas en situación de pobreza o vulnerabilidad—.
En la Política Nacional de Suelo (PNS), la gestión de este bien se define como “el proceso que conjunta la creación de canales de comunicación con diversos actores, y el uso de leyes, normas, políticas e instrumentos para la ejecución de acciones integrales de incorporación, ocupación y uso del suelo en el desarrollo urbano” (Instituto Nacional del Suelo Sustentable [Insus], 2020, p. 18). Su objetivo es movilizar el mercado inmobiliario para corregir situaciones socialmente inaceptables e ineficientes, generadas por la naturaleza económica del suelo (García et al., 2014) en los procesos de crecimiento o reciclamiento de la ciudad, tales como la especulación, los procesos de ocupación irregular de áreas y predios, el incumplimiento de la función social de la propiedad, las dificultades para la conectividad, la movilidad y el desarrollo de infraestructura urbana, así como la escasa disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los planes o programas de desarrollo urbano, entre otros.
Al respecto, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU, 2016, art. 11) establece que la Federación, las entidades y los municipios tienen la obligación de generar instrumentos que permitan la disponibilidad de suelo para atender a la población en condiciones de pobreza.
Por lo anterior, resulta indispensable analizar el rezago habitacional que prevalece en el país y las estrategias para reducirlo. Actualmente, una cuarta parte de los hogares se encuentra en esta situación (ONU-Hábitat, 2017), por lo que ampliar las opciones con las que la ciudadanía cuenta para aprovechar el suelo urbanizado puede ser una estrategia poderosa de combate contra la marginación.
No obstante, el costo del suelo disponible no es compatible con el presupuesto gubernamental para la gestión de proyectos de vivienda asequible, especialmente en las áreas consolidadas de la ciudad, debido al comportamiento inmobiliario y por el incremento rápido y permanente de sus costos. Así, solo pueden ponerse en marcha estrategias habitacionales para sectores populares si el gobierno controla el mercado de suelo (López, 2020), en un esquema en el que los fondos de financiamiento disponibles para vivienda parten de que la situación de propiedad (dominio) del suelo debería estar resuelta (Gargantini et al., 2014), y en tanto que los factores que privan del satisfactor básico de la vivienda sean el suelo (con servicios y atributos de ciudad a precios asequibles) y la capacidad económica de las personas (Acosta, 2019).
En este orden de ideas, el precio y la localización del suelo son los principales problemas para la producción de vivienda (Jefatura de Gobierno [JG], 2019). Ambos aspectos resultan difíciles de resolver dadas las condiciones actuales de la planeación urbana:
- Cada vez más, se tiende a favorecer el uso de los instrumentos de fomento, mediante la flexibilización de las restricciones a las transformaciones del uso de suelo establecidas en los instrumentos regulatorios de los programas de desarrollo urbano.
- La oposición de los desarrolladores privados a los mecanismos redistributivos de gestión del suelo, insistiendo en desarrollar proyectos que solo consideran los usos rentables, dejando de lado los que no generan un beneficio; entre ellos la vivienda de bajo costo (Menéndez, 2017; Morales, 2019).
Ante este panorama, ¿cómo asegurar el componente redistributivo de desarrollo urbano a través de la gestión del suelo para vivienda adecuada, garantizando al mismo tiempo procesos de equidad y sostenibilidad? La respuesta, como hipótesis inicial, es que este elemento redistributivo está en la naturaleza y uso de los instrumentos de las políticas de desarrollo urbano vigentes.
El objetivo del presente documento es explicar cuáles son los instrumentos de gestión del suelo existentes (y algunas de sus principales limitaciones) para producir vivienda incluyente en el marco de la operación del Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad de México.
I. Instrumentos de gestión del suelo en la planeación para la regeneración urbana
En la Ciudad de México, la política de desarrollo urbano para el aprovechamiento del territorio está orientada hacia el concepto de ciudad compacta. Esta política, basada en los principios del desarrollo sostenible, pone el acento en la regeneración de la ciudad existente. Sus principales estrategias son:
- De reciclamiento urbano mediante la reconversión de zonas industriales o de servicios para albergar desarrollos habitacionales y mixtos.
- De densificación de áreas habitacionales de baja densidad que cuenten con accesibilidad favorable, infraestructura básica y equipamiento suficiente.
- De reutilización de inmuebles desocupados o subocupados, potenciando su uso.
En este marco, el principal mecanismo bajo el cual se da la incorporación de suelo urbano para vivienda de interés social y popular son los conjuntos urbanos en régimen de propiedad en condominio (Gómez del Campo, 2016). El acceso al suelo para este uso es cada vez más reducido, lo mismo dentro que fuera de la estructura urbana, y es el principal problema que enfrentan tanto las familias como el gobierno para producir este bien.
Para atender esta situación, y con base en el sistema de planeación urbana, el gobierno de la ciudad cuenta con instrumentos de gestión del suelo que, acordes con las políticas de desarrollo urbano, tienen como objetivo integrar la reserva territorial y estimular el funcionamiento del mercado inmobiliario para vivienda de interés social y popular. Sin embargo, algunos de ellos son coercitivos, otros indicativos, algunos no se utilizan y unos más carecen de legitimidad entre la ciudadanía.
Con la finalidad de ofrecer una aproximación explicativa sobre tales instrumentos, a continuación se revisa el Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad de México.
Se trata de uno de los Programas de Actuación Urbanística que la actual administración ha puesto en marcha como expresión de las políticas locales en materia de suelo y vivienda, así como marco de referencia para la concertación entre el gobierno central, las alcaldías, los productores sociales u organizaciones sociales de vivienda, los Organismos Nacionales de Vivienda (onavis) y las empresas desarrolladoras, con el fin de potenciar la gestión de suelo y garantizar una oferta suficiente de vivienda incluyente.
El programa es coordinado por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi), y tiene como objetivo incentivar la construcción de vivienda incluyente con la aplicación de facilidades administrativas y beneficios fiscales en 12 zonas y corredores de la Ciudad de México, caracterizadas por contar en su entorno inmediato con equipamientos urbanos, factibilidad hidráulica y servicios de transporte público masivo (JG, 2019).
Su meta es que, en cada uno de los proyectos desarrollados en el marco de este programa, se construya al menos 30 % de vivienda incluyente, cuyos precios deberán estar en un rango de entre 6 865 y 13 308 Unidades de Medida y Actualización (UMA) por vivienda, de lo que resulta que el precio máximo ponderado del metro cuadrado habitable no podrá ser superior a 188 UMA (JG, 2019; JG, 2020a).
Con este propósito, el programa establece como líneas programáticas para la producción de vivienda incluyente:
- La recuperación de inmuebles de alto riesgo en el Centro Histórico de la Ciudad de México.
- La regeneración de corredores urbanos.
- El reciclamiento de zonas industriales y deterioradas.
Y como principales acciones:
- Delimitación de zonas y corredores prioritarios.
- Inversión pública complementaria en acciones de mejoramiento del entorno.
- Emisión de beneficios fiscales.
- Facilidades administrativas.
- Operación del programa a través del portal electrónico determinado para ello.
A. Polígonos de desarrollo y construcción prioritarios
- Polígono de actuación 5 dentro de las áreas establecidas por el Programa General de Desarrollo Urbano.
- Reajuste de tierras, reparcelación o reagrupamiento parcelario. 6
- Sistemas de actuación social, privada o por cooperación 7 que aplican dentro de los polígonos de actuación.
- Aplican en el Sistema de Actuación por Cooperación-Tacubaya y, para el Centro Histórico, en el SAC-San Pablo (integralmente), SAC-Alameda Reforma (parcialmente) y SAC-Doctores (parcialmente) (Autoridad del Centro Histórico de la Ciudad de México [ACHCM], 2018).
Algunas consideraciones
Con el fin de prevenir actos de corrupción, es la ciudadanía quien vigila su aplicación, por lo que, para su uso, conviene tomar en cuenta algunos de los puntos que generan mayor resistencia ciudadana:
- Opacidad y discrecionalidad en las decisiones sobre las obras de mitigación, particularmente en lo que se refiere a la relocalización y permuta de usos, destinos y potencialidades del suelo y de construcción de los mismos predios (privados o públicos).
- Opacidad en la información relativa a los polígonos y los sistemas de actuación, sobre todo en lo que respecta a los convenios de concertación, el fideicomiso privado, la selección de proyectos, las obras de mitigación e integración, el modelo de tasación de las construcciones y la administración de la bolsa de vivienda.
- Adicionalmente, es importante considerar que:
- Son instrumentos en donde los desarrolladores tienen la opción de adherir y aceptar (o no) la incorporación de medidas de sustentabilidad, lo que ocasiona un modelo de desarrollo poco sostenible e integrado.
- Los proyectos que se desarrollan en estos polígonos, aun con medidas de mitigación, ignoran los impactos en la ciudad, invisibilizando el efecto redistributivo.
- Se observa una débil concurrencia de autoridades del gobierno central y las alcaldías para el mejoramiento del entorno urbano y los espacios públicos, así como una desvinculación en el uso de estos instrumentos, aunque se aplican en áreas muy concretas.
B. Incremento de densidades por aplicación de las Normas de Ordenación 8
Se trata de la utilización de Normas de Ordenación para edificabilidad adicional a la básica, particularmente la aplicación de:
- NOG 10. Alturas máximas en vialidades en función de la superficie del predio y restricciones de construcción al fondo y laterales.
- NOG 26. Norma para impulsar y facilitar la construcción de vivienda de interés social y popular en suelo urbano —para inmuebles intervenidos por el Instituto de Vivienda de la Ciudad de México—.
- NOG 12. Sistema de transferencia de potencialidad de desarrollo urbano.
- Norma para Impulsar y Facilitar la Construcción de Vivienda para los trabajadores derechohabientes de los Organismos Nacionales de Vivienda.
Algunas consideraciones
- Es frecuente la denuncia vecinal acerca de la opacidad de la acción gubernamental sobre las autorizaciones para la construcción de vivienda (cálculo de densidades óptimas, las zonas de riesgo, la provisión agua, etcétera).
- En el caso del sistema de transferencia de potencialidades, no es clara la precisión del vínculo con la legislación fiscal y las reglas de valuación del potencial que se compra o vende (Morales, 2004).
C. Reservas de suelo para uso social
El concepto de reserva territorial refiere “toda superficie colindante con el área urbana de un centro de población o dentro de este, que sea susceptible de ocuparse óptimamente si no está construida, o de renovarse y densificarse si ya lo está” (Olivera, 2001, p. 79). Su uso está dirigido a atender demandas colectivas o de interés general, en este caso, la vivienda.
Para la generación de esta reserva, los instrumentos existentes son:
- Expropiación de inmuebles para sustitución de vivienda por vivienda nueva terminada o rehabilitación de vivienda e incremento de densidades.
- Compraventa directa de suelo apto en el mercado inmobiliario.
- Bolsa de inmuebles integrada por la oferta estatal de suelo, propiedad del gobierno federal o de la Ciudad de México.
- Donación obligatoria a título gratuito al gobierno de la ciudad para reserva territorial, por efecto de cargas urbanísticas.
Algunas consideraciones
Expropiaciones:
- Se presentan problemas en la fundamentación sobre la utilidad pública para la regeneración habitacional, determinación del grado de riesgo y desacuerdos en el cálculo del monto de las indemnizaciones, lo que puede dar pie a demandas de amparo.
Bolsa estatal de suelo para vivienda:
- Con frecuencia son predios propiedad del gobierno federal o de la Ciudad de México. No cubren las condiciones para ser suelo estratégico (suelo requerido en el lugar adecuado) para vivienda incluyente.
- Requiere cambios del uso de suelo.
- Un número importante de inmuebles que son patrimonio inmobiliario está subutilizado o no se usa, lo que contribuye a agudizar la escasez de suelo y a aumentar su precio.
Adquisición directa de suelo:
- Implica una negociación con las reglas y valores de mercado, por lo que el costo varía con la localización.
- Es frecuente que se presenten dificultades en al menos una de las viabilidades requeridas (técnica, financiera, jurídica y localización).
Reflexiones finales
Los instrumentos de gestión del suelo movilizan el mercado inmobiliario, por un lado, al integrar suelo desocupado, subutilizado o menos valorizado; por el otro, al aprovechar óptimamente su potencial, relocalizando usos y densidades. Esto se logra mediante la normativa urbana o por acciones gubernamentales que permitan la creación de una reserva de suelo física o virtual para la producción del espacio urbano en los procesos de regeneración de la ciudad. El desafío, entonces, es doble para el Ejecutivo y el Legislativo: construir conjuntos habitacionales y combatir la especulación.
En este contexto, los instrumentos disponibles para la operación de este programa permiten intervenir el mercado del suelo para desarrollar conjuntos urbanos con oferta de vivienda incluyente; es decir, con una localización que brinde oportunidades de empleo, movilidad, equipamiento, espacio público, etc., a costos asequibles para quienes no están en condiciones de asumir el precio de mercado.
Sin embargo, en la práctica, algunos de ellos, como los de reserva inmobiliaria para uso social —con excepción de la expropiación—, son escasamente utilizados por el gobierno de la ciudad, lo que deja al grueso del mercado de vivienda de este tipo en manos del sector inmobiliario privado, como una forma de promoción inmobiliaria, electiva y voluntaria para el promotor, y no como una obligación que el gobierno pueda imponer, lo que hace que las áreas centrales continúen siendo caras y excluyentes.
Se trata de concesiones o políticas urbanísticas que liberalizan el suelo y que proveen un marco institucional cuya definición, como comenta Morales (2004), refiere una política general de subsidio al uso y usufructo de la propiedad del suelo, lo que hace que cualquier esquema que imponga obligaciones sea rechazado por los desarrolladores.
Al establecer los porcentajes y los precios de vivienda incluyente en zonas determinadas, en realidad no se baja el costo de la vivienda en el mercado inmobiliario. Sin embargo, cabe destacar que el programa tiene el interés loable de procurar una oferta suficiente de vivienda, fuera del libre juego de la oferta y la demanda, para quienes se les dificulta su acceso, y pretende llevarlo a cabo a través de la imposición de los costos finales de la vivienda, lo que responde, efectivamente, a un importante cumplimiento de la función social del suelo.
No obstante, regular el costo no significa que la vivienda va a llegar a quienes menos tienen. Por lo tanto, es importante observar que esta limitación no termine impactando la calidad de la vivienda, y que esta verdaderamente permanezca en manos de quienes la necesitan, porque la experiencia indica que, una vez construida la vivienda, es imposible retener su precio e inevitable su entrada al mercado.
Así, es claro que las intervenciones en procesos de regeneración de la ciudad existentes son mucho más complejas desde el punto de vista social y económico. Además, aunque hay instrumentos de gestión del suelo, en la práctica han sido poco explorados y poco entendidos como una herramienta real para la consolidación de ciudades más sustentables y más justas.
Referencias
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Notas
- El gobierno de la Ciudad de México utiliza el término vivienda incluyente para categorizar a la vivienda de interés social, popular y de trabajadores, que cumple con criterios de sustentabilidad, accesibilidad urbana y seguridad estructural (JF, 2019). Es un término que actualmente se discute en el ámbito internacional en relación a las obligaciones, cuotas, exigencias e incentivos vinculados a los proyectos inmobiliarios, con el objetivo de generar vivienda social (Acosta, 2019).
- Se considera como suelo apto aquel que cuenta con las cualidades de ubicación, geología, topografía, disponibilidad de agua, costos de desarrollo y otros factores físicos que le permiten ser apropiado para el desarrollo urbano (PNDU, 2014, cit. en Insus, 2020, p. 20).
- Se entiende por vivienda adecuada aquella donde se puede “disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (Observ. Gral. núm. 4, párr. 7).
- La vivienda de interés social y popular “corresponde a la expresión legal que establece el monto del precio máximo al que la vivienda debe ser ofertada para garantizar su asequibilidad para los hogares de escasos recursos y para obtener acceso a una serie de estímulos fiscales y facilidades administrativas para su producción” (Monterrubio, 2017).
- Superficie delimitada del suelo, integrada por uno o más predios, que se determina en los programas a solicitud de la Administración Pública o a solicitud de los particulares, para la realización de proyectos urbanos mediante la relotificación y relocalización de usos de suelo y destinos (LDUDF, 2016, art. 3).
- Instrumento de gestión del suelo que promueve la participación voluntaria de las y los propietarios en procesos de integración inmobiliaria, donde las y los propietarios ceden sus terrenos para dar paso a nuevos proyectos que implican la reconfiguración de un amplio sector urbano, compartiendo el incremento en el valor de la tierra de una manera equitativa y recuperar los costos de construir la infraestructura y los servicios necesarios (Acosta, 2019).
- El Sistema de Actuación es un instrumento previsto en la Ley de Desarrollo Urbano (art. 77), que busca articular la acción de los sectores públicos, social y privado, para la realización de proyectos y obras específicas que generen beneficios directos al entorno urbano. Estos sistemas se basan, a su vez, en acuerdos de coordinación, convenios de adhesión, polígonos de actuación, asociaciones público-privadas y reagrupamiento parcelario.
- Las Normas de Ordenación establecen las especificaciones para los usos y aprovechamientos del suelo (LDUDF, 2016, art. 47).
- “La NGO 26 Para incentivar la producción de vivienda sustentable, de interés social y popular está suspendida para los desarrolladores privados, pero no para el Instituto de Vivienda del Distrito Federal u otros Organismos Públicos” (SIG-Seduvi, s.f., cit. en Monterrubio, 2017).
- El STP es un instrumento de fomento que permite ceder los derechos excedentes o totales de intensidad de construcción no edificados, que le correspondan a un predio, según la normatividad vigente aplicable, en favor de un tercero, sujetándose a las disposiciones del Reglamento de la LDUDF, de los programas y a la autorización emitida por la Seduvi (LDUDF, 2016, art. 3).
- La norma es un mecanismo para impulsar y facilitar la construcción de vivienda cercana, mixta, asequible, como oferta para los trabajadores derechohabientes de los Organismos Nacionales de Vivienda (como el Infonavit y el Fovissste) en zonas y corredores específicos de la ciudad (Seduvi, 2019).
