La reciente reforma a la Ley del Infonavit, que inaugura el financiamiento para la adquisición de suelo para la construcción de vivienda, debe aplicarse y regularse con extremo cuidado para evitar riesgos y problemas futuros. Esta nueva condición hace indispensable reflexionar sobre las normas e instituciones que regulan el suelo en México, así como los diversos problemas que se han acarreado a través del tiempo. Si bien no es tarea del Infonavit resolver los problemas asociados a la incorporación sustentable del suelo al desarrollo urbano, sí debe enfrentar con responsabilidad sus nuevas funciones para asegurar que los recursos destinados cumplan con las condiciones de regularidad urbana, servicios y seguridad jurídica mínimas.
Tanto las regulaciones como las instituciones en materia de suelo en México son escasas. Salvo algunas excepciones en diversas disposiciones, tanto federales como locales, en general se carece de herramientas que definan obligaciones concretas de tiempo, modo y lugar, en las que se obligue a las personas propietarias del suelo a su incorporación al desarrollo urbano. También existen rezagos institucionales importantes y, en general, las autoridades no ejercen actos tendientes a regular la incorporación de suelo al desarrollo urbano y la vivienda.
La situación descrita ha creado una realidad, en ocasiones caótica, en otras azarosa, y en otras más, corrupta, en la que el suelo que se destina a la vivienda no se encuentra en zonas adecuadas para ello, ni por los servicios, ni por la infraestructura equipada, ni por su ubicación en relación con los centros de población existentes.
La posibilidad derivada de la reciente reforma a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), que consiste en el financiamiento para la adquisición de suelo para la construcción de vivienda, debe aplicarse y regularse con extremo cuidado para asegurar que, efectivamente, el suelo a financiar se ubique en condiciones y zonas adecuadas, evitando riesgos y problemas futuros.
Con independencia de lo anterior, será indispensable que, desde la perspectiva institucional, se trabaje en el desarrollo de instrumentos y políticas para la incorporación sustentable del suelo para el desarrollo urbano y la vivienda.
El contexto
La reforma a la Ley del Infonavit, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 16 de diciembre de 2020, tuvo como uno de sus objetivos facultar al Infonavit para otorgar a sus derechohabientes el financiamiento para la adquisición de suelo destinado a la construcción de vivienda. Esta nueva condición hace indispensable reflexionar sobre las normas e instituciones que regulan el suelo en México, así como los diversos problemas que se han acarreado a través del tiempo por la ausencia de políticas, una pobre regulación y un deficiente entramado institucional para atender este tema, en el que visualizamos como centro del fenómeno el hecho mismo de que no es tratado como un asunto de interés público.
Las normas, instrumentos y políticas públicas en materia de suelo tienen diversos antecedentes en nuestra legislación que, por una parte, se articulan con las regulaciones en materia de desarrollo urbano y, por la otra, se derivan del régimen jurídico de la propiedad del suelo.
Regulaciones constitucionales
El artículo 27 constitucional define los principios e instituciones básicas que regulan la propiedad del suelo, así como sus regímenes de apropiación, aprovechamiento y conservación. El sistema jurídico mexicano reconoce que el Estado crea o transmite la propiedad sobre la tierra y le asigna una función social a su apropiación y aprovechamiento.
En la reforma al artículo 27 de 1976 se facultó al Estado mexicano para tener:
- No toda la información sobre la naturaleza de la enfermedad, formas de contagio, medidas de prevención y opciones de tratamiento médico se ha ofrecido en formatos accesibles para personas con discapacidad (interpretación en lengua de señas mexicana, subtitulado electrónico de mensajes videográficos, versiones de lectura fácil o en sistema braille) ni con pertinencia cultural (con traducción a lenguas indígenas y adaptada a las cosmovisiones y dinámicas de integración de los pueblos originarios). La consecuencia es que en una misma casa podrían convivir personas que no cuentan con toda la información para cuidarse a ellas mismas y a las otras personas en caso de contagio o enfermedad.
Las leyes secundarias en materia de desarrollo urbano, expedidas en 1976, 1993 y 2016, contemplan el régimen de concurrencia y coordinación de los tres niveles de gobierno para regular el fenómeno urbano; un sistema de planes de desarrollo urbano que orientan y a los cuales se ajustan las acciones de fundación, crecimiento, mejoramiento y conservación de los centros de población; y, por último, derivado de estos planes, un régimen de regulación a la propiedad, es decir, una serie de limitantes y modalidades al uso, disfrute y disposición de la propiedad urbana, consecuentes con los propósitos de planeación urbana.
Las reformas al artículo 115 constitucional en 1983 redefinieron el papel y vida política de los ayuntamientos (decreto por el que se reforman las fracciones V y VI del artículo 115 de la CPEUM, publicado en el DOF del 3 de febrero de 1983). De modo particular se ratificaron y ampliaron las atribuciones y facultades de los municipios en materia de desarrollo, entre las que destacan: aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, entre otra.
Régimen jurídico de la propiedad del suelo
En México existen dos regímenes de propiedad del suelo: la propiedad pública y la propiedad privada; esta última clasificándose en propiedad particular y propiedad sujeta al régimen agrario. El régimen de propiedad privada se desprende del artículo 27 constitucional, que establece que “la propiedad de las tierras y aguas […] corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares, constituyendo la propiedad privada”. Por su parte, el régimen agrario que se originó en la Revolución mexicana federalizó la materia, centralizando el manejo de la propiedad social en el Ejecutivo federal, quedando la propiedad privada bajo la regulación y control de los gobiernos locales, lo que dividió las competencias gubernamentales en materia de suelo.
La legislación agraria regula dos modalidades de propiedad: la ejidal y la comunal, de explotación individual y colectiva, respectivamente. A partir de 1992, cuando se reformó el artículo 27 constitucional y se expidió la Ley Agraria que modificó radicalmente las políticas y normas en la materia, la ley dio reconocimiento pleno a la personalidad y derechos de propiedad de los núcleos agrarios, estableciendo diversos procedimientos para desincorporar la tierra de dicho régimen e incorporarla al desarrollo urbano.
La legislación agraria contiene escasas prescripciones que la vinculen con la legislación urbana, en particular en materia de incorporación de tierra ejidal al desarrollo urbano. Por una parte, señala que: “El ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables” (Ley Agraria, publicada en el DOF del 26 de febrero de 1992, artículo 2). Asimismo, sostiene que: “Cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población ejidal podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso, la incorporación de las tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos” (Ley Agraria, publicada en el DOF del 26 de febrero de 1992, artículo 87).
Al respecto, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), en su artículo 47, establece que, para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles, se sujetará a las provisiones, usos, reservas y destinos que determinen las autoridades competentes en los planes o programas de desarrollo urbano. En complemento, el mismo artículo dispone que “las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetos a las disposiciones de ordenación urbana que dicten las autoridades” (LGAHOTDU, publicada en el DOF del 28 de noviembre de 2016).
La función social del suelo
El suelo es la estructura sobre la cual se sustenta, articula y organiza a la ciudad y la vivienda. Las acciones u omisiones de las personas propietarias del suelo repercuten tanto en beneficios como en costos para la comunidad entera, lo que justifica y explica la regulación y control de la propiedad inmobiliaria por el poder público para asegurar que cumpla con una función social.
Dicha regulación impone contemplar al derecho de propiedad como un conjunto de prerrogativas y obligaciones variadas y cambiantes, a partir de las necesidades que en momentos distintos tienen los centros de población, y cambiar el principio de la propiedad individual irrestricta de la legislación civil por el de las restricciones urbanísticas al derecho a la propiedad.
Una verdadera función social de la propiedad obliga a transitar de las prerrogativas de uso, disfrute y disposición irrestricta de la propiedad, a las obligaciones correlativas que impone la problemática urbana actual, lo que implica conferir carácter normativo a las reglas urbanísticas y hacer que los derechos de propiedad se ajusten a ellas; imponer la distribución equitativa de los beneficios y cargas del desarrollo urbano; recuperar y aplicar las plusvalías generadas por las decisiones públicas al financiamiento de la urbanización, entre otros.
Incorporación de suelo al desarrollo urbano
Hasta 1992, cuando se reformó el régimen agrario, la incorporación de tierra ejidal al desarrollo urbano solo podía hacerse mediante expropiación, ya fuera para regularizar la tenencia de la tierra o para constituir reservas territoriales. A partir de ese año comenzaron a operar los nuevos procedimientos que consigna la nueva legislación agraria para incorporar tierra ejidal al desarrollo urbano, como son la adopción de dominio pleno y la aportación de tierras a sociedades mercantiles. Sin embargo, dichos procedimientos se han venido aplicando mayoritariamente para la realización de proyectos habitacionales, industriales o de servicios en las parcelas o tierras de uso común, valiosas por su localización, características y factibilidad de dotación de servicios, los cuales no benefician a los estratos de población más pobres.
En paralelo, ha continuado la venta ilegal de posesiones a las familias pobres en tierras sujetas al régimen agrario en la periferia de las ciudades, en espera de su posterior regularización; proceso que continúa siendo el mayoritario para incorporar tierra ejidal al desarrollo urbano. Adicionalmente, se da la venta masiva de solares urbanos, que forman las tierras para el asentamiento humano de los ejidos que, sin ser en rigor ilegal, es contraria al espíritu de la legislación agraria. Dichos procedimientos minimizan los costos de transacción de los ejidatarios, pero están generando asentamientos precarios que van en contra de un desarrollo urbano orgánico y planificado, situación que debe evitarse.
Ante estas circunstancias, resulta imperativo replantear los procedimientos gubernamentales para incorporar tierra ejidal al desarrollo urbano para programas sociales de vivienda y desarrollo urbano —en especial programas masivos de lotes con servicios mínimos, con seguridad jurídica y ordenamiento urbano—, como parte sustantiva de una nueva política de suelo que privilegie las acciones preventivas de generación de oferta de suelo servido barato y reoriente las acciones de regularización de la tenencia de la tierra.
La incorporación legal de tierra al desarrollo urbano en cantidades, precios y fórmulas congruentes con la forma de hacer ciudad y el ingreso de las familias más pobres es la acción estratégica de la que depende la reversión de los procesos anárquicos, descapitalizados, excluyentes e insustentables de nuestras ciudades, así como hacer efectivo el derecho a la vivienda del segmento poblacional más desfavorecido.
El suelo puede constituirse en un factor de desarrollo urbano o, por el contrario, ser un elemento de desorden en la ocupación del territorio. Por su disponibilidad y costo ha condicionado y condiciona el acceso a la vivienda a los diversos sectores de la población, convirtiéndose en un mecanismo de exclusión y segregación social. Por su tenencia y aprovechamiento puede ser un elemento de gobernabilidad y de seguridad tanto física como jurídica de poseedores, o ser un elemento de crisis, inseguridad y riesgo social.
El suelo urbano como factor de ordenamiento territorial ha tenido escasos resultados. Se ha tratado de promover una planeación física que, a través de la zonificación, establece usos, densidades y otras regulaciones, pero carece de instrumentos para orientar, controlar, inhibir o fomentar el desarrollo urbano de manera integrada.
Los municipios son los responsables de regular el desarrollo urbano, sin embargo, carecen de recursos legales, humanos y técnicos suficientes, así como del tiempo necesario para hacerlo durante los períodos trianuales de administración de la autoridad municipal que no han permitido acciones de mediano y largo plazo. Fue justamente en las elecciones de junio de 2021 cuando autoridades locales pudieron relegirse. Veremos si dicho cambio se traduce en una política pública en materia urbana y de suelo más sustentable que lo que hemos tenido hasta ahora.
En materia de suelo resulta imprescindible pasar de la planeación a la gestión del desarrollo, a través de instrumentos concretos que faciliten la construcción de vivienda. La planeación urbana en México ha tenido poca efectividad y cumplimiento de sus prescripciones. En particular, no ha podido convertirse en el eje orientador de las inversiones, acciones, obras y servicios públicos. Tampoco ha coadyuvado de forma efectiva al crecimiento sostenido de la economía, ni ha incidido de forma significativa en el bienestar social de sus habitantes, así como tampoco podemos afirmar que se ha asegurado la sustentabilidad del desarrollo urbano. Para cambiar esta situación es necesario replantear la planeación urbana, dotándola de instrumentos de ejecución que la hagan efectiva. Debemos trascenderla como discurso, para pasar a una planeación operativa que incida en los hechos y en las conductas urbanas, mediante herramientas e instrumentos que incipientemente se han desarrollado a nivel regulatorio, tanto a nivel federal en la LGAHOTDU, como local en algunas legislaciones estatales, pero que deben ser traducidos en hechos y proyectos concretos.
Si bien no es tarea del Infonavit resolver los problemas asociados a la incorporación sustentable del suelo al desarrollo urbano, sí debe enfrentar con responsabilidad las nuevas funciones recientemente aprobadas en su legislación para asegurar que los recursos destinados a la adquisición de suelo cumplan con las condiciones de regularidad urbana, servicios y seguridad jurídica mínimas para resolver efectivamente una necesidad y no provocar mayor caos urbano.
En su conjunto, las regulaciones existentes definen los derechos y obligaciones de la propiedad inmobiliaria en los centros de población; que básicamente se centran en regular, por una parte, la planeación urbana y los usos del suelo; y por la otra, en establecer a los fraccionamientos o conjuntos como instrumentos para urbanizar el suelo e incorporarlo al desarrollo. Se hace evidente una enorme distancia entre la planeación y la urbanización, distancia que en la práctica internacional es ocupada por herramientas concretas y puntuales para una incorporación del suelo al desarrollo urbano de forma ordenada y sustentable.
Hasta antes de la entrada en vigor de la LGAHOTDU en 2016 no existían, a nivel federal, instrumentos específicos que determinaran los derechos y obligaciones de las y los propietarios para incorporar el suelo al desarrollo urbano, salvando un poco la brecha descrita.
La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de 2016
Publicada en el DOF del 28 de noviembre de 2016, establece que los municipios podrán promover polígonos de actuación para llevar a cabo acciones de mejoramiento y conservación con una visión multisectorial, mediante sistemas de actuación públicos o privados y conforme al plan o programa aplicable. El artículo 40 dispone que los planes y programas municipales de desarrollo urbano señalarán las acciones específicas necesarias para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; asimismo, establecerán la zonificación correspondiente. Señala también que las entidades federativas y los municipios promoverán la elaboración de programas parciales y polígonos de actuación que permitan llevar a cabo acciones específicas para el crecimiento, mejoramiento y conservación de los centros de población, para la formación de conjuntos urbanos y barrios integrales.
En específico, la ley analizada regula a los polígonos de desarrollo y construcción prioritarios al señalar, en su artículo 85, que los gobiernos de entidades federativas y municipios podrán declarar polígonos para el desarrollo o aprovechamiento prioritario o estratégico de inmuebles, bajo el esquema de sistemas de actuación pública o privada, de acuerdo con los objetivos previstos en dichos instrumentos. Los actos de aprovechamiento urbano deberán llevarse a cabo por las autoridades y por las y los propietarios y poseedores del suelo, conforme a tales declaratorias y siempre ajustándose a las determinaciones de los planes o programas de desarrollo urbano y metropolitano aplicables.
El reagrupamiento de predios antes mencionado, que se regula en el artículo 87, puede resultar relevante para la incorporación de suelo al desarrollo urbano, pues constituye una herramienta que se complementa con los polígonos de actuación para resolver de forma sustentable el componente inmobiliario de los proyectos urbano y de vivienda.
Finalmente, en relación con los polígonos de actuación, el artículo 85 establece que los gobiernos de entidades federativas y municipios podrán declarar polígonos para el desarrollo o aprovechamiento prioritario o estratégico de inmuebles, bajo el esquema de sistemas de actuación pública o privada, de acuerdo con los objetivos previstos en dichos instrumentos. Los actos de aprovechamiento urbano deberán llevarse a cabo tanto por las autoridades como por las y los propietarios y poseedores del suelo, conforme a tales declaratorias y siempre ajustándose a las determinaciones de los planes o programas de desarrollo urbano y metropolitano aplicables.
Reflexiones finales
El suelo y las reglas para su incorporación al desarrollo urbano son un elemento fundamental para un ordenamiento territorial sustentable desde una perspectiva económica, social y ambiental.
Las regulaciones en México han evolucionado a través del tiempo, desde la inexistencia de instrumentos y herramientas para regular la incorporación de suelo al desarrollo urbano, hasta la realidad actual, en la que, a nivel normativo, se cuenta con algunas opciones, tanto a nivel federal como local, para lograrlo. También es un hecho que la aplicación de dichas herramientas es muy limitada y debe presionarse a las autoridades federales y locales para su promoción y aplicación.
Uno de los elementos fundamentales para lograr una justa y eficaz incorporación de suelo al desarrollo urbano es el financiamiento; y de sus distintas modalidades, el financiamiento para la adquisición de suelo y la construcción de vivienda en él, a favor de las y los derechohabientes del Infonavit, es un gran avance que, sin embargo, enfrenta enormes retos.
El financiamiento para la adquisición de suelo en un contexto nacional de debilidad en las regulaciones e instituciones encargadas de regular la incorporación de suelo al desarrollo urbano puede traducirse en el financiamiento de desarrollo urbano precario, ya sea por ubicarse en zonas de riesgo, por carecer de servicios adecuados, o por no estar cerca de fuentes de empleo, esparcimiento y equipamientos educativos o de salud. Si bien no es tarea del Infonavit resolver los problemas asociados a la incorporación sustentable del suelo al desarrollo urbano, sí debe enfrentar con responsabilidad las nuevas funciones recientemente aprobadas en su legislación para asegurar que los recursos destinados a la adquisición de suelo cumplan con las condiciones de regularidad urbana, servicios y seguridad jurídica mínimas para resolver efectivamente una necesidad y no provocar mayor caos urbano.
Referencias
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, 6 de febrero de 1976.
Decreto por el que se reforman las fracciones V y VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983.
Decreto por el que se reforman las fracciones V y VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983. Eibenschutz, R. y Kunz, I. (2001). Algunos instrumentos fiscales para reforzar las políticas de suelo. Estudios Demográficos y Urbanos. No. 46. El Colegio de México.
Eibenschutz, R. (Coord.) (2002). Diseño de instrumentos financieros para la integración de reservas territoriales y polígonos de actuación concertada por fuente de financiamiento. Sedesol-PUEM.
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Ley Agraria publicada en el Diario Oficial de la Federación del 26 de febrero de 1992.
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 28 de noviembre de 2016.
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Rébora Togno, A. (2000). Hacia un nuevo paradigma de la planeación de los asentamientos humanos. PUEC-UNAM, GDF y El Colegio Mexiquense.
Reforma a la Ley del Infonavit publicada en el Diario Oficial de la Federación del 16 de diciembre de 2020.
