El Atlas Nacional de Riesgos tiene como objetivo dotar al país de información sobre la distribución espacial de los peligros y su comportamiento, así como conocer la exposición y la vulnerabilidad de los sistemas expuestos para la elaboración de escenarios y la estimación de pérdidas. Se presenta una descripción general del sistema y el uso potencial de algunas capas de información que lo conforman, mismas que pueden ser utilizadas, no solo por las áreas de Protección Civil, sino también por las encargadas de la construcción de vivienda, desarrollo urbano y ordenamiento territorial.
El Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), como instancia técnica y científica del Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc), tiene como objetivo principal, entre otras atribuciones estipuladas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (RISSPC, 2019) y en la Ley General de Protección Civil (LGPC, 2012), desarrollar políticas públicas que permitan salvaguardar y prevenir a la población y a su entorno, ante la eventualidad de los peligros y riesgos que representan los agentes perturbadores de la naturaleza y los propiciados por actividades humanas, mediante la investigación, el monitoreo, la capacitación y la difusión, utilizando para ello herramientas tecnológicas como el Atlas Nacional de Riesgos (ANR).
La información en el ANR permite visualizar la presencia, distribución espacial y, en ciertos casos, temporal, de los principales fenómenos perturbadores que afectan al territorio mexicano, tales como: la actividad de los volcanes Popocatépetl y Colima, la presencia y evolución de diversos fenómenos meteorológicos, la ocurrencia de sismos y los mapas de los principales fenómenos geológicos e hidrometeorológicos.
Desde sus inicios se planteó que esta herramienta debería estar integrada con información de los atlas municipales y estatales de peligros o de riesgos, para lo cual se desarrollaron guías metodológicas relativas al análisis y evaluación de los principales fenómenos geológicos, hidrometeorológicos y tecnológicos, a fin de que los estados y municipios pudieran desarrollar su atlas (Cenapred, 2006a). No obstante, el Cenapred, en colaboración con otras instituciones, inició la elaboración de mapas de susceptibilidad o de peligro para los fenómenos geológicos e hidrometeorológicos que más impactan al territorio nacional, así como de algunas de las principales ciudades.
A pesar de que se cuenta con esta herramienta en formato digital (y abierto) desde la segunda mitad de la década antepasada (Cenapred, 2006b y 2007), a la fecha, su potencialidad no ha sido suficientemente aprovechada por algunos desarrolladores de vivienda e instancias gubernamentales, dado que se siguen generando y autorizando desarrollos habitacionales y obras de infraestructura en zonas indicadas por el ANR como zonas no; o bien, no consideran ni toman en cuenta los peligros potenciales que pueden impactar a dichas obras, en el lapso de su vida útil.
Atlas Nacional de Riesgos
Por su ubicación geográfica y sus características orográficas, México está expuesto a una gran variedad de fenómenos naturales que tienen el potencial de causar daño a la población expuesta y vulnerable. Esta posibilidad se magnifica cuando en las poblaciones se han generado condiciones de vulnerabilidad, ya sea por la precariedad de sus viviendas e infraestructura —lo cual, por lo general, tiene relación con el rezago en los niveles de ingreso y preparación (OCDE, 2013)—, o bien, por su localización y su falta de conocimiento u organización.
En opinión de la y los autores, en el ámbito de la gestión integral del riesgo, el desarrollo urbano y el ordenamiento del territorio, existen dos líneas de acción principales que deben ser atendidas para prevenir situaciones de riesgo en la población:
- Los asentamientos humanos ya establecidos en zonas de riesgo.
- Los nuevos asentamientos que están en planes o proceso de crearse.
Para los primeros, además de identificar los peligros y riesgos a los que están expuestas las personas, sus propiedades e infraestructura, se requiere conocer las medidas de prevención y mitigación a implementar, a fin de reducir la probabilidad de posibles desastres; o bien, determinar la posibilidad de reubicar a la población en situación de riesgo, como se plantea en el artículo 87 de la LGPC. 1
Para el segundo planteamiento se requiere conocer cuáles son los fenómenos potenciales en una zona o región, así como con qué intensidad y periodicidad podrían presentarse, a fin de valorar si es conveniente ocupar dicho terreno, o bien, determinar qué acciones o medidas de prevención deben implementarse para que ese espacio sea apto y seguro para la construcción de vivienda o de infraestructura. De no hacerlo se incurre en responsabilidades, como se indica en el artículo 84 de la misma LGPC. 2
La información y las herramientas contenidas en el ANR permiten a las y los usuarios identificar los principales peligros o amenazas que pueden presentarse en una zona o región, y, en el caso de asentamientos humanos ya establecidos, hacer una valoración de sus posibles efectos en la población y en los sistemas físicos expuestos. En zonas no urbanizadas, el sistema permite visualizar los fenómenos que potencialmente podrían presentarse a fin de que estos sean tomados en cuenta en la planeación, el diseño y la construcción de vivienda o infraestructura.
De esta manera, el ANR contribuye con las disposiciones de las nuevas Reglas para el Otorgamiento de Créditos a los Trabajadores Derechohabientes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 2021; particularmente en lo que se refiere a la verificación para que el suelo, donde se invertirá el crédito otorgado, cumpla con la normatividad vigente a nivel municipal, estatal y federal, en materia de desarrollo urbano, prevención de desastres y ecología.
Al ser un sistema abierto está disponible para que las personas beneficiarias de crédito, el propio Infonavit y las y los desarrolladores de vivienda puedan hacer las consultas necesarias para tomar mejores decisiones en cuanto al cumplimiento de las normas de identificación de riesgos y prevención de desastres, procurando con ello que las viviendas tengan las mínimas probabilidades de pérdida en el futuro.
Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos
A partir de la publicación de la LGPC en julio de 2012, se establece, en el artículo 84 citado anteriormente, la consulta obligada de los atlas estatales y municipales, por lo que su elaboración toma gran relevancia y se inicia, en todo el país, la integración de estos documentos, mismos que servirán para generar los planes de ordenamiento territorial a nivel local y regional.
Los atlas deberán ser adecuados a las necesidades de la población y tomar en cuenta la gestión integral de riesgos, para evitar la construcción de desastres a futuro en aquellas zonas de crecimiento habitacional, o que permitan analizar las posibles acciones de mitigación de las vulnerabilidades existentes ante diferentes fenómenos.
El ANR cuenta con un módulo donde se pueden consultar los documentos de los atlas estatales y municipales existentes. Cada uno de estos documentos, aunque difieren en presentación y formatos, contienen la información general de cada estado, su localización, división territorial, topografía, clima, hidrología y geología, así como el análisis básico de los peligros a que está expuesta cada entidad. Actualmente, de las 32 entidades del país, en el atlas se pueden consultar 27; esto quiere decir que cinco estados lo están desarrollando, por lo que no se puede acceder directamente a ellos desde el portal del ANR.
La información en el ANR permite visualizar la presencia, distribución espacial y, en ciertos casos, temporal, de los principales fenómenos perturbadores que afectan al territorio mexicano, tales como: la actividad de los volcanes Popocatépetl y Colima, la presencia y evolución de diversos fenómenos meteorológicos, la ocurrencia de sismos y los mapas de los principales fenómenos geológicos e hidrometeorológicos.
En relación con los atlas municipales, desde el portal del ANR se puede acceder a su cobertura, en donde se encuentran las estadísticas nacionales del total de municipios que cuentan con un atlas. Asimismo, se presenta el porcentaje de cobertura de cada estado. También se puede consultar el año en que fue elaborado cada uno y el mapa estatal donde se indican los municipios que cuentan con su atlas. De manera general, se cuenta con 476 atlas municipales, lo que representa 19.3 % del total nacional (Cenapred, 2021).
Como es evidente, cumplir con la meta de que la totalidad de los municipios cuente con su propio atlas es aún lejana. Además, al tratarse de documentos dinámicos, su actualización deberá ser permanente, por lo que el trabajo en el estudio de riesgos debe de consolidarse en cada municipio y estado, para cumplir con la LGPC y lograr edificaciones de vivienda cada vez más seguras.
Gestión integral del riesgo, desarrollo urbano y ordenamiento territorial
Los atlas estatales y municipales de peligros y riesgos son instrumentos indispensables que se integran al ordenamiento territorial, el cual, de acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat, 2019), se define como un proceso dinámico y continuo, cuyo objetivo es organizar y gestionar los usos y ocupación del suelo, considerando el contexto cultural, geográfico, social, económico, político e institucional, a través de la generación de un conjunto de acuerdos, reglas y políticas entre todos los actores, contribuyendo activamente en la planificación del territorio. Esta afirmación es concordante con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU, 2016). 3 4
Esto significa que la clave para mantener la continuidad y funcionalidad de los espacios rurales y urbanos se sustenta en un enfoque preventivo con visión a largo plazo, especialmente en el marco del cambio climático y la urbanización masiva (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano [Sedatu], 2020), contemplando la respuesta a fenómenos perturbadores, desastre y la reconstrucción frente a ellos.
Dos de los conflictos mundiales que afectan al ordenamiento territorial son el crecimiento poblacional y la pobreza, ya que en ocasiones están desvinculados de los planes y programas que componen el ordenamiento del territorio. Ejemplo de esto es el aumento de entre 8.9 y 9.8 millones de mexicanas y mexicanos, con un ingreso inferior a la línea de pobreza, debido a la crisis por la COVID-19 (Forbes Staff, 2021). Esto concuerda con la estimación de que nueve de cada 10 desastres en el territorio nacional se relacionan con escenarios de asentamientos irregulares y urbanos en el caso de fenómenos hidrometeorológicos (ONU-Hábitat, 2017).
Esta condición de vulnerabilidad latente atenta contra el pleno derecho a la vivienda digna, a la salud y a la vida, los cuales son algunos de los principios básicos del Objetivo de Desarrollo Sostenible 2015-2030 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo: 11 Ciudades y Comunidades Sostenibles (PNUD, 2015), que considera a los centros de población como espacios comunes para la plena realización de los derechos humanos y el ejercicio de la ciudadanía (ONU-Hábitat, 2018).
Otra manera de conocer el rendimiento e integración de las políticas de ordenamiento territorial y los atlas de riesgo es mediante el desarrollo urbano y de resiliencia (UNISDR, 2009). Ello a través del cumplimiento del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (UNDRR, 2015), el cual, desde su concepción, cuenta con la aceptación de los gobiernos para aumentar la resiliencia ante los desastres, misma que se deberá considerar en las políticas, los planes, los programas y los presupuestos para el desarrollo urbano.
Por otra parte, es importante mencionar que es obligación de las autoridades federales, estatales o municipales asegurarse de —previamente a la autorización o cambio del uso de suelo— la parcelación de la tierra; e incluso autorizaciones de impacto ambiental; verificar que no se ocupen áreas de alto riesgo; y, en casos donde sea necesaria su ocupación, asegurarse de que se consideren las medidas de prevención correspondientes, cumpliendo con los reglamentos de construcción y demás leyes municipales, estatales y federales.
Reglamentos de construcción
Para satisfacer la necesidad de la población de contar con viviendas seguras y económicas, con el paso de los años se han perfeccionado las técnicas de construcción, así como las disciplinas de la arquitectura y la ingeniería civil, logrando tanto el aprovechamiento óptimo de materiales como la mejora de las especificaciones de construcción. Dada la trascendencia de contar con soluciones que resuelvan las necesidades mínimas de habitabilidad y funcionalidad, así como cumplir con niveles de seguridad, a costos aceptables para la población, las autoridades han reunido los requisitos legales y técnicos en documentos oficiales conocidos como reglamentos de construcción, así como en normas o estándares de calidad de materiales.
En México no existe un reglamento de construcción nacional, pues el artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos faculta al municipio para otorgar licencias y permisos de construcción (inciso f de la fracción V), indicando que el municipio “expedirá los reglamentos y condiciones administrativas que fuesen necesarios”. Sin embargo, la gran mayoría de los municipios del país carecen de reglamento de construcción, ya que, del universo de los 2 469 municipios (en 2021), solo existen aproximadamente 320 (Cenapred, 2021). Esto da lugar a uno de los mayores problemas en la seguridad de las viviendas de nuestro país, que es la construcción sin diseño estructural ni supervisión de profesionistas (autoconstrucción).
En cada evento catastrófico se ha constatado cómo las viviendas de autoconstrucción son las que sufren los mayores daños y llegan a provocar pérdida de vidas humanas, mientras que las construcciones que cumplen con un reglamento, si bien pueden sufrir daños en eventos como sismos o huracanes, manifiestan daño menos crítico que puede ser reparable a un costo aceptable (Meli, 2010).
Ya que la mayoría de los municipios del país no cuentan con reglamento de construcción, las empresas desarrolladoras de vivienda o los particulares recurren, para el diseño, a códigos reconocidos, principalmente al Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal (RCDF) y, para estimar las acciones de diseño por viento y por sismo, a nivel nacional se consulta el Manual de Diseño de Obras Civiles (MDOC) de la Comisión Federal de Electricidad (CFE, 2008 y 2015), que incluye datos actualizados de velocidades de viento y sismicidad para todo el país.
Otro documento usado en el medio es el Código de Vivienda elaborado por la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi, 2017), que, sin tener el mismo carácter legal de un reglamento de construcción, sí puede ser exigido por organismos de financiamiento de vivienda, así como ser referenciado o adoptado por autoridades locales. Dicho código se basa en los manuales de la CFE para las acciones de diseño como el sismo, y en las normas técnicas complementarias (NTC) del RCDF para el diseño estructural.
La responsabilidad de la seguridad estructural de una vivienda recae en la o el dueño, por ello debe ser diseñada por personas profesionales. Por ejemplo, el RCDF señala que, en caso de presentar daños estructurales, el propietario o poseedor debe reportar los daños y está obligado a llevar a cabo las obras de refuerzo (artículos 178 y 179), y los responsables de las construcciones que presenten daños deberán gestionar la constancia de seguridad estructural por un corresponsable en seguridad estructural.
Uso potencial y aplicaciones del ANR
En la agenda nacional de la protección civil, la prevención de desastres tiene una gran relevancia debido a la diversidad de fenómenos potencialmente desastrosos. Por ello se reconoce la importancia de establecer estrategias y programas de largo alcance. Con esta filosofía es que se ha desarrollado y se mantiene actualizado el ANR, que permite realizar consultas y análisis a nivel regional y local, en lo referente a la susceptibilidad, peligro y riesgo de varios fenómenos naturales y antropogénicos que pueden generar condiciones de riesgo o de desastre; coadyuvando en las diferentes etapas de la gestión integral del riesgo, el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial.
Una característica que se consideró para hacer fácilmente entendible la información del ANR es el uso de una escala de colores que guarda relación con los niveles de susceptibilidad, peligro o riesgo, facilitando la lectura y espacialidad de los datos. A manera de ejemplo y para mostrar alguna de las aplicaciones del ANR, a continuación se presenta la aplicación de una de sus herramientas que ha resultado de gran interés para la población.
Mapa Nacional de Susceptibilidad a la Inestabilidad de Laderas (MNSIL)
Desde su elaboración (Cenapred, 2015), inclusión en el ANR y actualización en 2020, el MNSIL ha sido una herramienta muy valiosa para fines de protección civil y es ampliamente utilizado por autoridades estatales y municipales de esta disciplina, así como por otras dependencias del gobierno federal. Incluso ha sido de gran interés académico de diversas universidades del país, quienes recurrentemente han solicitado los archivos vectoriales de este mapa y su metodología de elaboración.
La susceptibilidad, definida por el grado de importancia de las principales variables que determinan la posibilidad de que se produzca la inestabilidad de laderas, depende principalmente de la geología, la topografía, el uso de suelo y la vegetación, cuyo grado de importancia se determinó con 222 casos documentados por el Cenapred, de 1999 a 2017, y se procesó mediante un sistema de información geográfica (Figura 1).
Figura 1. Mapa Nacional de Susceptibilidad por Inestabilidad de Laderas
Fuente: Cenapred (2015).
El mapa muestra las zonas o regiones donde hay, o no, condiciones para que se produzcan fenómenos de inestabilidad de laderas, por lo que se pueden identificar con antelación, las zonas con mayor propensión a deslizamientos, lo que resulta de gran utilidad para autoridades de Protección Civil —y la población en general—, permitiendo tomar alguna acción de prevención, o bien, orientar el ordenamiento del territorio. Este fue el caso del municipio de Huauchinango, Puebla, en el que, a solicitud de la Sedatu, el Cenapred analizó 704 viviendas ubicadas sobre, o cerca de, laderas con propensión a inestabilidad (Figura 2); el resultado fue que 40 % de dichas viviendas (Cenapred, 2021) se ubicaban en zonas de susceptibilidad Muy alta y Alta.
Aunque el resto de viviendas se localizó en zonas de susceptibilidad Media, Baja y Muy baja, no significó que estas estuvieran exentas der ser afectadas por inestabilidad de ladera, ya que se ubicaban en los cauces de ríos y barrancas, o bien, en zonas planas pero cercanas a laderas potencialmente inestables.
Figura 2. Porción del MNSIL correspondiente al estado de Puebla y localización de las viviendas que la Sedatu pretende reubicar
Fuente: Elaboración propia.
Conclusiones
Las aplicaciones del ANR no solo tienen beneficios para la población, sino también para las instituciones encargadas de la Protección Civil, ya que facilitan las acciones de prevención y reducción de riesgos de desastres, contribuyendo a la gestión integral del riesgo. Su potencial es muy alto en la planeación de asentamientos humanos, el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial y, al ser un sistema abierto, puede ser utilizado por los desarrolladores de vivienda, quienes pueden identificar fácilmente los principales peligros o amenazas que afectarán los proyectos que elaboren.
Aunque aporta información muy valiosa para la toma de decisiones y la orientación de estudios necesarios para enfrentar mejor los principales fenómenos perturbadores, el ANR no sustituye a los reglamentos de construcción que deben ser utilizados para el diseño y edificación de todo tipo de construcciones.
Referencia
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Notas
- Artículo 87 de la LGPC (2012): “En el caso de asentamientos humanos ya establecidos en Zonas de Alto Riesgo, las autoridades competentes, con base en estudios de riesgos específicos, determinará la realización de las obras de infraestructura que sean necesarias para mitigar el riesgo al que están expuestas o, de ser el caso, deberán formular un plan a fin de determinar cuáles de ellos deben ser reubicados, proponiendo mecanismos financieros que permitan esta acción”.
- Artículo 84 de la LGPC (2012): “Se consideran como delito grave la construcción, edificación, realización de obras de infraestructura y los asentamientos humanos que se lleven a cabo en una zona determinada sin elaborar un análisis de riesgos y, en su caso, definir las medidas para su reducción, tomando en consideración la normatividad aplicable y los Atlas municipales, de las entidades federativas y el Nacional, y no cuenten con la autorización de la autoridad correspondiente”.
- Artículo 3, Fracción XXVI, de la LGAHOTDU (2016): “El ordenamiento territorial es una política pública que tiene como objeto la ocupación y utilización racional del territorio como base de las estrategias de desarrollo socioeconómico y la preservación ambiental”.
- Artículo 3, Fracción XXIX, de la LGAHOTDU (2016): “Los esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y gestión de los desastres, se enfocan en la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de las vulnerabilidades y la gestión sensata de los suelos y del medio ambiente”.
- Artículo 46 de la LGAHOTDU (2016).
- Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas.
- Artículos 66 y 68 de la LGAHOTDU (2016).
