Dentro de nuestro sistema constitucional, el reconocimiento al derecho a la cultura y, en consecuencia, a los derechos culturales, es reciente. Estos derechos garantizan el acceso a los bienes y servicios culturales, su disfrute, así como la producción intelectual, entre muchos otros aspectos. No obstante este reconocimiento jurídico y la nueva estructura institucional, no todas las personas tienen acceso al ejercicio de los derechos fundamentales a la cultura. En esta oportunidad analizaré solo una de las razones que lo explican: el olvido en los espacios públicos. En el presente ensayo se abordan algunos de los aspectos jurídicos que pueden ser de utilidad para un nuevo planteamiento en las soluciones de esta problemática. Contar con espacios públicos para el ejercicio del derecho a la cultura es una necesidad del pueblo mexicano.
En los últimos años, un sector prácticamente olvidado, el cultural, tuvo avances institucionales y normativos importantes. Al hacer un recuento rápido, podría señalarse la reforma constitucional del 30 de abril de 2009, en la que se incorporó el derecho al acceso a la cultura al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de toda persona a los derechos culturales.
Destaca también la creación de la Secretaría de Cultura el 17 de diciembre de 2015, mediante adición de un artículo 41 Bis a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Esta reforma institucional y normativa fue fundamental, pues otorgó autonomía de gestión al sector cultural y estableció un órgano coordinador para importantes instituciones como el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBA) y el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH).
Mención aparte merece la Ley General de Cultura y Derechos Culturales del 19 de junio de 2017, misma que pretende regular el artículo 4 de la Constitución, al que ya hemos hecho referencia. En esta oportunidad no me ocuparé de analizar los aciertos y los defectos de estas reformas al derecho a la cultura. Lo que es importante señalar es que el reconocimiento a estos derechos es ya una realidad en nuestro sistema constitucional. Sin embargo, permanece una interrogante: ¿cuál es la razón por la que, en los espacios públicos, generalmente no se da satisfacción a las personas en su acceso a los derechos culturales?
Esta carencia encuentra eco en la Encuesta Nacional de Vivienda (ENVI) 2020 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [Inegi], 2021), realizada por medio de encuestas personales y a nivel nacional. Los resultados en materia de cercanía a instalaciones culturales respecto de las viviendas fueron muy significativos. Solo 25.8% de las personas mostró una completa satisfacción sobre esta circunstancia; 22.2% se dijo algo satisfecho; 21.3%, poco satisfecho, y 30.7%, nada satisfecho. Es decir, más de 50% de las personas no tiene un adecuado acceso, en sus espacios públicos, a instalaciones culturales.
Las razones de estas carencias pueden ser múltiples. En esta oportunidad solo haré referencia a cuestiones jurídicas que, desde mi perspectiva, podrían considerarse para resolver esta problemática.
Federalismos diferenciados
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) existen dos formas distintas de federalismo: el federalismo residual y el federalismo cooperativo. El primero de ellos nace de lo dispuesto en el artículo 124, que determina: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de su competencia”. Por su parte, el federalismo cooperativo tiene como punto de partida las competencias que otorgan concurrencias, es decir, que distribuyen competencias entre la Federación, los estados y los municipios (Díaz y Díaz, 1996).
Esta diferenciación, aparentemente solo de interés constitucional y técnico, resulta relevante para entender un problema fundamental en el tema que nos ocupa: las diferentes formas de distribución de competencias en materia de patrimonio cultural y en lo que concierne a espacios públicos. De esta manera, nos encontramos que la legislación relativa a patrimonio cultural es de federalismo residual; es decir, competencia exclusiva de las autoridades federales. En cambio, las disposiciones relativas a espacio público provienen de normas de federalismo cooperativo; dicho en otras palabras, que distribuyen competencias entre la Federación, los estados y los municipios.
Hay una consecuencia práctica de lo aquí señalado: la dificultad en hacer compatibles las diferentes disposiciones jurídicas sobre estos temas, por sus diferencias estructurales a la hora de distribuir competencias. Con el fin de ilustrar más lo aquí señalado, a continuación se abordará la relación entre distintos tipos de problemas territoriales.
Urbanismo, espacio público y patrimonio cultural
De manera poco afortunada, el derecho urbanístico y el patrimonio cultural en nuestro país han marchado por caminos diferentes, e incluso, en muchas ocasiones, se han contrapuesto. Esta circunstancia se hace más notoria si se compara la evolución de la legislación en materia de desarrollo urbano con la legislación de patrimonio cultural. La integración de un ordenamiento territorial desde una perspectiva global es una de las grandes necesidades, no solo normativas sino también pragmáticas, para lograr una conciliación entre ambos aspectos.
- Lo urbano
Para comprender en su justa dimensión lo aquí señalado, es conveniente hacer mención sobre algunas disposiciones contenidas en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, actualmente vigente.
- Acceso equitativo. En la fracción III del artículo 1o de la ley se determina, como uno de sus objetivos, fijar los criterios para que exista una efectiva congruencia, coordinación y participación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales para la planeación de la fundación, crecimiento, mejoramiento, consolidación y conservación de los centros de población y asentamientos humanos, garantizando en todo momento tanto la protección como el acceso equitativo a los espacios públicos.
- Patrimonio natural y cultural. Por su parte, la fracción XXVII del artículo 3o de la misma disposición jurídica define a este tipo de patrimonio como los sitios, lugares o edificaciones con valor arqueológico, histórico, artístico, ambiental o de otra naturaleza, definidos y regulados por la legislación correspondiente.
- Principios de política pública. En el artículo 4o encontramos, dentro de los principios para la aplicación de la ley, el derecho a la ciudad; la equidad e inclusión; la coherencia y racionalidad, y la protección y progresividad del espacio público. Todos estos principios obligan a que la ley se aplique tomando en consideración los distintos derechos humanos involucrados en los espacios públicos pero, también, a que los mismos se mejoren de manera constante y no sean destruidos.
- Causa de utilidad pública. El artículo 6o de la ley en comento señala como una de sus causas de utilidad pública la protección del patrimonio cultural de los centros de población.
- Participación de las entidades federativas. En la fracción X del artículo 10 de la ley se les faculta a las entidades federativas para participar en la protección del patrimonio cultural.
- Programas de zonas metropolitanas o conurbaciones. Dicha ley, en las fracciones X y XI de su artículo 37, señala que estos programas deben de contener tanto las previsiones y acciones prioritarias para conservar, proteger, acrecentar y mejorar los espacios públicos, como las estrategias para la conservación y mejoramiento tanto de la imagen urbana como del patrimonio cultural.
- Contenido de la legislación estatal. El artículo 53 determina que la legislación estatal establecerá disposiciones para la ejecución de acciones de mejoramiento y conservación de los centros de población, con la finalidad de preservar el patrimonio cultural, así como la imagen urbana.
- Uso cultural. El artículo 55, por su parte, determina que las zonas de patrimonio cultural solo deberán utilizarse para cumplir con su objeto o fines, de acuerdo con la legislación en la materia.
- Participación social. El artículo 93, en su fracción V, señala la obligación que tienen las autoridades de promover la participación ciudadana en materia de protección del patrimonio cultural de los centros de población.
- Fomento al desarrollo urbano. En la fracción VI del artículo 101 se establece que la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales, sujetos a disponibilidad presupuestaria, fomentarán la coordinación y la concertación de acciones e inversiones entre los sectores público, social y privado para la protección del patrimonio cultural de los centros de población.
- Una regla general importante para el uso, aprovechamiento y custodia de los espacios públicos es que en ellos debe prevalecer el interés general sobre el particular; promover la equidad en su uso y disfrute y la conservación de los monumentos y mobiliario urbano. Lo anterior conforme al artículo 75 de la ley en comento.
- Lo cultural
En la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, las disposiciones relacionadas con lo urbano y el espacio público son más escuetas y, de alguna manera, más imprecisas y genéricas, como veremos a continuación.
- Utilidad pública, conocimiento y respeto a los bienes culturales. En el artículo 2o de esta ley se considera como de utilidad pública la investigación, protección, conservación, restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y de las zonas de monumentos.
- En el mismo sentido, se señala que las autoridades culturales, en coordinación con las autoridades estatales, municipales y los particulares, realizarán campañas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto a los monumentos y zonas de monumentos.
- Finalmente, se permite que el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA) organicen o autoricen asociaciones civiles, juntas vecinales y uniones de campesinos como órganos auxiliares para impedir el saqueo arqueológico y preservar el patrimonio cultural de la nación.
- Restauración, exhibición y conservación local. El artículo 7o de la Ley Federal sobre Monumentos prevé que, cuando las autoridades de las entidades federativas y municipios decidan restaurar y conservar los monumentos arqueológicos e históricos, lo harán siempre previo permiso y dirección del INAH. En lo que concierne a monumentos artísticos, estos podrán ser conservados o exhibidos en los términos que señale el INBA.
- Obras civiles relevantes. Conforme a la fracción I del artículo 36 de la misma ley, también pueden considerarse como monumentos históricos las obras civiles relevantes de carácter privado realizadas durante los siglos XVI al XIX.
- Zonas de monumentos. Según el artículo 43, en las zonas de monumentos no podrá realizarse ningún tipo de obra sin la autorización de los institutos competentes.
Como es posible apreciar en lo hasta ahora expuesto, la legislación vigente es muy limitada para el tratamiento de los espacios culturales y los derechos culturales. De hecho, prácticamente se constriñe a los casos en los que hay alguna relación entre dichos espacios y las zonas y monumentos arqueológicos, artísticos e históricos. Pero, ¿qué sucede con la creación de nuevas manifestaciones culturales o con el acceso a otras manifestaciones culturales en los espacios públicos? La respuesta es que jurídicamente no han sido regulados.
Acceso a la cultura y a sus bienes y servicios
Desde el párrafo 12 del artículo 4o constitucional se determina el derecho que tienen todas las personas al acceso a la cultura, así como a los bienes y servicios culturales. Pese a que dicha obligación se reitera en la fracción I del artículo 11 de la Ley General de Cultura y Derechos Culturales, es posible encontrar que en materia de espacios públicos hay carencias relevantes en diversos aspectos.
- Solo lo construido. Tal y como se ha visto a lo largo del presente ensayo, la legislación vigente solo favorece el patrimonio cultural ya construido, sin buscar fomentar la creación de nuevos bienes culturales dentro de los espacios públicos. Con la inclusión de algo en este sentido se lograría, por ejemplo, tanto un mayor trabajo creativo para nuestros artistas y arquitectos, como la construcción de espacios más armónicos, cercanos y adecuados a las distintas necesidades de cada región.
- Mayor armonización. Indudablemente, como se ha podido apreciar, la legislación urbana ha avanzado más que la legislación patrimonial, pero no existe una armonización actual entre las diferentes leyes, lo que se traduce en una aplicación insuficiente para garantizar los derechos de acceso a la cultura.
Conclusiones
En la construcción de espacios públicos que favorezcan el acceso a los bienes y servicios culturales es necesario considerar que, si bien las leyes aplicables provienen de sistemas competenciales diferenciados, es preciso armonizar las diferentes disposiciones jurídicas.
Adicionalmente, también debe reconocerse que las leyes actuales solo regulan la protección y la difusión del patrimonio cultural ya construido, faltando tanto el fomento a la creación como el acceso a nuevos bienes y servicios culturales que estén al alcance de las y los habitantes de los centros poblacionales. Esta sola acción daría una gran vitalidad a nuestros espacios públicos.
Referencias
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Díaz y Díaz, M. (1996). México en la vía del federalismo cooperativo. Un análisis de los problemas en torno a la distribución de competencias. En Barra Mexicana Colegio de Abogados, A. C., Homenaje a Fernando Vázquez Pando (Colección Foro de la Barra Mexicana). Themis.
Ley General de Asentamientos Urbanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos (1972), H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México.
