Por Carla Escoffié Duarte
Desde el 18 de diciembre de 2020, el derecho a la movilidad forma parte de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Si bien su reconocimiento no implica su garantía automática de la noche a la mañana, sí genera un cambio en la relación entre la población y el Estado para la exigencia de ciudades más accesibles, democráticas e incluyentes. Como otros derechos constitucionales, representa ahora un límite a las actuaciones de las autoridades y también una brújula con la que deben guiar todas sus decisiones. El incipiente reconocimiento no ha permitido el desarrollo de experiencias que nos ayuden a diagnosticar los retos en su implementación. No obstante, las recientes Reglas Generales emitidas por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores son un primer gran precedente sobre el cual reflexionar acerca del contenido y los alcances de la movilidad como un derecho humano. En el presente trabajo se reflexiona sobre lo que implica ese derecho, así como su inclusión en la normativa del Infonavit y los retos que podría enfrentar en el futuro.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Vivienda (ENVI) 2020 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [Inegi], 2021), en México persiste una insatisfacción notable en cuanto a la ubicación que las viviendas ocupan en las ciudades. Por ejemplo, 44.7% de la población se siente poco o nada satisfecha en cuanto a la distancia entre sus viviendas y los centros de recreación o espacios culturales. El 26.6% manifestó lo mismo respecto de los parques o espacios deportivos, 24.5% en cuanto a los centros de salud y 20.7% frente a sus trabajos.
Las cifras no son más favorables en áreas rurales. La insatisfacción por la distancia entre las viviendas y los centros de recreación o espacios culturales alcanza 77.9%; a parques o espacios deportivos, 56%; a centros de salud, 42%; y a las fuentes de empleo, 35.7%. En las áreas rurales, cerca de 27 millones de personas en todo el país habitan en poblaciones cuyo esparcimiento y dispersión eleva los costos del transporte humano y de mercancías, incidiendo tanto en los servicios como en la calidad de vida.1
Debe tenerse en cuenta, además, que la información estadística con la que contamos actualmente presenta un gran vacío: el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) no ha generado datos sobre la población en asentamientos informales precarios. Esto ha sido constatado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al resolver el caso TECHO México vs. Inegi (Amparo en revisión 635/2019).2 Si bien en aquella ocasión nuestro máximo tribunal ordenó al Inegi subsanar esa omisión, a la fecha la sentencia aún se encuentra en proceso de cumplimiento.
Aun con esta ausencia estadística, lo hasta ahora conocido nos indica que la distancia es un elemento determinante para el ejercicio del derecho a la vivienda y del derecho a la ciudad. Si bien las localidades y entidades con mayor grado de urbanización presentan mayor satisfacción de sus habitantes respecto de la distancia-tiempo que deben recorrer3, las ciudades continúan estando polarizadas y no son igualmente accesibles para toda la población.
Esta problemática no es exclusiva de México. A nivel mundial, los retos de movilidad se han incrementado, entre otros motivos, por el aumento histórico de la población en áreas urbanas (de acuerdo con datos de ONU-Hábitat, actualmente 55% de la humanidad vive en ellas). Pero en el caso de nuestro país también ha habido una disociación entre vivienda y ciudad. El Estado mexicano las ha atendido –ya sea a través de la legislación o de las políticas públicas– como dos procesos independientes e inconexos.
Ejemplo de ello ha sido la gestión del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) a partir del año 2000. La laxitud con la que se permitió que el sector privado participara del “negocio” de la vivienda pública dio como resultado fraccionamientos en las periferias formados por casas producidas en masa y diseñadas para nadie, sin acceso a las rutas y medios de transporte, ajenos a las ciudades en las cuales, en teoría, se encontraban. La herencia de este modelo dejó al menos 600 000 viviendas actualmente abandonadas.
No hay política urbana sin viviendas, ni política de vivienda sin atender a la población en la que se desarrolla. Uno de los elementos para reconciliar ambos derechos –a la vivienda y a la ciudad– es, a su vez, otro derecho: la movilidad.
La movilidad como un derecho
El 18 de diciembre de 2020 entró en vigor la reforma constitucional que reconoció el derecho humano a la movilidad. Desde entonces, el artículo 4.o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) reconoce que toda persona “tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad”.
Años antes, la SCJN había tenido algunas aproximaciones tangenciales a este derecho. Por ejemplo, en el caso de La inquilina del departamento 1 (Amparo directo en revisión 989/2014)4 (4), la Primera Sala resolvió el caso de una mujer con esclerosis múltiple que demandó por daño moral a la junta de condóminos en la que habitaba, debido a que, por la falta de pago de algunas cuotas de mantenimiento, le suspendieron únicamente a ella los servicios de electricidad y de acceso al elevador que requería para llegar al edificio desde el estacionamiento. En aquella ocasión se refirió en concreto a la movilidad de las personas con discapacidad de conformidad con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Sin embargo, sí vinculó el derecho a la movilidad con el “derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad”5.
Posteriormente, en el 2015, la Primera Sala de la SCJN resolvió el caso Martínez Martínez (Amparo directo en revisión 2441/2014)6. Los hechos del caso se relacionaban con una beneficiaria de un programa de viviendas del estado de Guanajuato. Las autoridades le habían otorgado una casa bajo la condición de habitarla en un plazo no mayor a seis meses. El incumplimiento tendría como consecuencia la pérdida del inmueble. Sin embargo, tras recibirla, la demandante señaló que no podía habitarla debido a que se encontraba en una zona insegura y sin servicios de seguridad pública. Si bien esta sentencia no aborda el derecho a la movilidad, sí reconoce en su desarrollo que el derecho a la vivienda incluye el acceso a servicios como, entre otros, al transporte público7.
Aunque estos antecedentes son relevantes, la realidad es que el derecho a la movilidad es un derecho nuevo frente al cual quedan aún varios debates para entender tanto su contenido como las obligaciones estatales que de él se desprenden. No obstante, existen algunas líneas generales que resultan evidentes.
En primer lugar, debemos aclarar que el derecho a la movilidad no debe ser confundido con la libertad de tránsito reconocida en el artículo 11 constitucional (“[t]oda persona tiene derecho para entrar en la república, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes”). Si bien se encuentran relacionados, se trata de planteamientos distintos. La libertad de tránsito pareciera centrarse en una obligación de no restricción para trasladarse.
En 2005, la Primera Sala de la SCJN resolvió el amparo directo en revisión 1204/20058, relativo a una persona que había sido condenada por el delito de obstaculizar vías de comunicación, establecido en el Código Penal del Estado de México. En la sentencia se consideró que la libertad de tránsito del artículo 11 constitucional estaba limitado por resoluciones judiciales y por la legislación en materia de “emigración, inmigración y salubridad general de la república”, entre otros9.
Años después, al resolver la Contradicción de tesis 164/2009, la Segunda Sala de la SCJN agregó que ese derecho implica únicamente el libre tránsito de las personas, pero no de sus objetos o medios de transporte.10 Es decir, según esta interpretación, sería el derecho a movilizarse “como uno pueda”.
En contraste, el derecho a la movilidad establecido en el artículo 4.o constitucional pareciera tener un contenido más centrado en obligaciones de intervención del Estado para que las personas puedan tener la misma posibilidad de trasladarse más allá de los recursos o medios a los que puedan acceder patrimonialmente: implica garantizar la seguridad vial, la accesibilidad, la eficiencia, la sostenibilidad, la calidad, la inclusión y la igualdad.
Todavía estamos a la espera de que este nuevo derecho sea desarrollado jurisprudencialmente para ver cómo se interpretarán las obligaciones concretas que representa para las autoridades de los tres niveles de gobierno. Pero podemos advertir que su reconocimiento implica, cuando menos, un piso mínimo común de medios para trasladarse y “acercarse” a la ciudad desde nuestras viviendas.
Nuevas reglas generales del Infonavit: un primer acercamiento práctico
El 13 de agosto de 2021, el Infonavit publicó las Reglas de Carácter General para la implementación de las Reglas para el otorgamiento de los créditos de los trabajadores del 12 de mayo de 2021. La novedad de este instrumento es que adopta la movilidad como un requisito para la adquisición de vivienda a través del Infonavit. A través de una tipología de zonas, establece parámetros para determinar si es viable o no el otorgamiento de un crédito.
Independientemente de los detalles y características de cada una de las clasificaciones de zonas, se establece un objetivo general que es garantizar el acceso a servicios como escuelas, centros de salud, centros de abasto y espacios recreativos en un diámetro no mayor a 2.5 kilómetros.
Además, incorpora no solo criterios espaciales sino temporales: plantea, dependiendo de cada una de las zonas de clasificación, un tiempo máximo de traslado dependiendo de si este se realiza por caminata, bicicleta o transporte público.
Si bien estas Reglas no señalan en su justificación el cumplimiento del artículo 4.o constitucional, sí se fundamenta en la Estrategia prioritaria 5.2 del Programa Nacional de Vivienda 2021-2024, el cual se refiere a “[p]riorizar la ubicación como criterio para el desarrollo de vivienda y así fomentar la consolidación de ciudades compactas, conectadas, integradas e incluyentes para prevenir la fragmentación socioespacial”.11 De forma consciente o inconsciente, surgen como un instrumento cuyo objetivo es garantizar, entre otros, el derecho a la movilidad.
Si bien el transporte público es constitucionalmente una facultad reservada a los municipios12 y en su caso a los Consejos de Desarrollo Metropolitano de la Ciudad de México,13 el Infonavit está obligado a garantizar todos los derechos humanos en el ámbito de sus competencias, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.o constitucional. Esto quiere decir que al menos sí está en sus manos velar por que el otorgamiento de créditos a las personas trabajadoras no genere efectos contrarios al derecho a la movilidad. Instrumentos como las Reglas de Carácter General de agosto de 2021 pueden ser un medio para ello.
De cualquier forma, no debe pensarse que la movilidad se garantiza exclusivamente a través del transporte público –que, por supuesto, es un elemento importante–, sino también por la disposición espacial. Es ahí cuando los derechos a la vivienda y a la movilidad pueden armonizarse a través del de movilidad como un puente para su coordinación.
No hay política urbana sin viviendas, ni política de vivienda sin atender a la población en la que se desarrolla. Uno de los elementos para reconciliar ambos derechos –a la vivienda y a la ciudad– es, a su vez, otro derecho: la movilidad.
Conclusiones
Al momento de escribirse estas líneas no se había cumplido un año del reconocimiento del derecho humano a la movilidad en la CPEUM. Menos tiempo ha transcurrido desde la emisión de las Reglas de Carácter General del Infonavit en relación con la movilidad. Queda mucho camino por recorrer tanto para construir los alcances del derecho a la movilidad y las obligaciones concretas que representará para las autoridades, como para determinar los retos que tendrán las Reglas de Carácter General en su implementación.
No obstante, ambos hitos han puesto sobre la mesa nuevos enfoques para entender cómo materializar anhelos tan grandes como el derecho a la ciudad, el cual aún no está como tal reconocido en nuestra constitución, pero que sí puede desprenderse de los artículos 1.o, 4.o, 6.o, 11 y 27, entre otros.
Históricamente, el derecho ha tenido un papel relevante en la construcción de los espacios y nuestras ciudades. No obstante, la visión fragmentaria –separando, entre otras cosas, los asuntos de la vivienda con los asuntos del desarrollo urbano– ha creado la ilusión de que poco o mucho influye en este campo.
Por fortuna, esta perspectiva es cada vez más cuestionada y dejada atrás. Lejos de ser utopías, los derechos espaciales –vivienda, territorio, ciudad y movilidad– son una apuesta no solo viable, sino imprescindible para una vida adecuada.
Notas
- Infonavit. “Reporte Anual de Vivienda 2021”.
- SCJN. Primera Sala, Amparo en revisión 635/2019, 17 de junio de 2020. Ponente: Norma Lucía Piña Hernández.
- Infonavit. “Reporte Anual de Vivienda 2021”.
- SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 989/2014. 8 de octubre de 2014. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas.
- Ibidem, párr. 100, 109 y 113.
- SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 2441/2014, 25 de febrero de 2015. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo.
- Ibidem.
- SCJN. Primera Sala, Amparo directo en revisión 1204/2005, 31 de agosto de 2005. Ponente: José Ramón Cossío Díaz.
- Ibidem, p. 27. Véase también: SCJN. Segunda Sala, Contradicción de tesis 164/2009, Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Séptimo, Tercero, Noveno y Décimo Quinto, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito, 28 de octubre de 2009. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
- Ibidem, pp. 80-82.
- Sedatu. Programa Nacional de Vivienda 2021-2024, pp. 65.
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115.V.h.
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 122.c.
