El papel del municipio mexicano: problemas con su diseño institucional

El artículo ofrece, a partir de una revisión del modelo de producción de vivienda en México durante los últimos años, un análisis del limitado y contradictorio papel que ha jugado el municipio tanto en la regulación como en el control de la expansión urbana y habitacional que alentó dicho modelo. Asimismo, se presenta una revisión de las atribuciones constitucionales del municipio y se reflexiona sobre los problemas de su diseño institucional. 

El modelo de producción habitacional mexicano de los últimos años ha tenido impactos negativos de diverso tipo. En particular ha contribuido al crecimiento urbano y habitacional desordenado. 

Muchos estudios han dado cuenta de las características y efectos de este modelo, donde se confía la solución del problema habitacional al mercado, y el cual se basa en la producción de vivienda urbana, terminada y en propiedad, desarrollada por promotores privados, operando con garantías hipotecarias y teniendo como fuente principal los recursos de los trabajadores (vía el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores [Infonavit] y el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado [Fovissste]), así como el apoyo de subsidios federales. 

Bajo el auspicio de amplias políticas públicas, tal modelo de producción –hoy en cuestionamiento y redefinición– dio como resultado la creación de millones de viviendas, pero también provocó efectos negativos en diversos ámbitos, como el abandono de la vivienda rural, la desatención a los procesos de Producción Social de Vivienda (PSV), millones de viviendas desocupadas, recursos naturales depredados, crisis de empresas y del mercado bursátil, segmentación y atención desigual entre sectores, ciudades y regiones… En síntesis, tal política habitacional dio cuenta de un enorme dispendio de recursos y de una gran oportunidad perdida.1

En las evaluaciones se ha señalado la falta de capacidades municipales para regular, controlar y atender los procesos de expansión urbana como un factor crítico.2 Sin embargo, este tipo de afirmaciones no considera la complejidad del diseño institucional bajo el que operan los municipios en México frente al avasallante poder central, buscando solo la “cabeza de turco” para expiar culpas. Es claro que el desorden urbano provocado por el tren de producción habitacional que hemos atestiguado tuvo como principal combustible a las políticas públicas promovidas desde el gobierno federal y ejercidas por los organismos nacionales de vivienda. Tales políticas fueron experimentadas de forma sostenida durante muchos años, y así, el papel del municipio en la conducción del proceso de expansión urbana, aunque en apariencia principal, solo fue adjetivo y residual, adoptando inclusive una conducta corrupta y abusiva de dichas políticas nacionales. 

Algunos elementos críticos de su diseño institucional pueden dar cuenta de los límites, condiciones y responsabilidades en que se desarrolla el quehacer del municipio en nuestro país.

Diseño institucional inadecuado

Conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el papel del municipio en la regulación del territorio parece ser muy amplio,3 sin embargo, no es el único ámbito de gobierno en nuestro país.

La CPEUM determina que México es una república con una estructura federal. Señala una distribución entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Menciona competencias expresas a la Federación, dejando las no escritas, por excepción y con un criterio residual, en favor de las entidades federativas.

Por su parte, las entidades federativas se estructuran en dos grandes ámbitos de gobierno: el estatal y el municipal; las constituciones políticas locales consignan el régimen de distribución de competencias correspondiente, con arreglo a los principios de la constitución general.4 

En esa arquitectura institucional existen algunas materias claves que las entidades federativas mantienen en exclusiva,5 otras que desarrolla la Federación6 y hay algunos temas que son abordados de manera concurrente.7

Por la extensión y complejidad del sistema jurídico-político mexicano, en los hechos, buena parte de las capacidades municipales se ven mermadas por la necesaria articulación y respeto con otros poderes, ámbitos de gobierno y sus instituciones derivadas. Tal arquitectura institucional supedita, condiciona y hasta nulifica el ejercicio de las facultades municipales. Por ello, al revisar el amplio catálogo constitucional de atribuciones municipales frente a la realidad de los hechos podemos afirmar que se trata de “mucho ruido y pocas nueces”.

Facultades reglamentarias condicionadas

La CPEUM refiere, a favor de los municipios, capacidades reglamentarias que hoy ocupan buena parte de las regulaciones relacionadas con la vivienda.8 Así, diversos aspectos involucrados en su producción, uso y servicio se encuentran bajo su arbitrio. Mediante un cúmulo de disposiciones reglamentarias municipales se da cuenta de un complicado edificio normativo que regula a la vivienda desde diversas perspectivas: 

  • Reglamentos de planeación y zonificación 
  • Reglamentos de fraccionamientos o conjuntos urbanos 
  • Reglamentos de construcciones 
  • Reglamentos de condóminos 
  • Reglamentos de imagen urbana o protección cultural 
  • Reglamentos de catastro 
  • Reglamentos de servicios públicos en temas diversos: agua potable y alcantarillado, alumbrado, residuos sólidos, mercados, parques y otros equipamientos, tránsito y transporte, seguridad pública… 
  • Otras disposiciones reglamentarias relacionadas con procedimientos administrativos, protección civil, regularización territorial, ocupación de vía pública, contribuciones, peritos, etcétera 

Con la diversidad de dimensiones, suelos, climas, hidrología, riesgos, demografía, economía, cultura y demás elementos geográficos de los casi 2 500 municipios del país, las reglamentaciones municipales en torno al desarrollo urbano y la vivienda han sido muy heterogéneas y hasta contradictorias.9 

Pese a dicha diversidad, la facultad reglamentaria de los municipios está condicionada a los principios de reserva y subordinación legislativa que establece la CPEUM. Es decir, tales reglamentos, sin importar su procedencia, no pueden ir más allá ni en contra de los textos legislativos de cada materia para cumplir con el principio de legalidad. 

Bajo ese marco, el problema de la facultad reglamentaria municipal se mueve en dos grandes ejes: en ocasiones, las entidades federativas expiden leyes que condicionan o limitan tal ejercicio reglamentario, imponiendo normas excesivas que nulifican las capacidades municipales (dando por resultado la paradoja de marcos normativos sobrerregulados, pero en realidad con subcontrol de procesos); en otras hacen precisamente lo contrario, siendo omisas en legislar temas o materias, lo que termina por volver más frágiles y dejar sin sustento legal a tales reglamentaciones municipales. 

Como ejemplo práctico puede referirse la consideración y regulaciones a la PSV,10 ampliamente reconocida en las leyes de vivienda federal y estatales, así como en sus programas derivados, pero que no encuentran concordancia ni arreglo con las reglamentaciones municipales. La mayoría de las regulaciones en la materia considera a la urbanización y a la vivienda como procesos únicos y terminados. No se reconoce la urbanización progresiva (y mucho menos los procesos del hábitat popular), imponiendo como única la figura de fraccionamiento, con el conjunto de sus obras ejecutadas o garantizadas en su totalidad, en un proceso único de autorización-edificación-ocupación. En igual sentido, no se reconoce a la vivienda progresiva como un proceso continuo de mejoras; la reglamentación obliga a una licencia de construcción y un aviso de terminación de obra como elementos que pueden acreditar su uso y ocupación hasta el final del proceso. Un haz de sanciones se deriva del desacato a los autoproductores, entre otras, negar la conexión a redes de servicios municipales o rechazar el acceso a programas o financiamientos, condicionándolos a la obtención de las autorizaciones o regularizaciones correspondientes.

Pese a las declaraciones de apoyo a la PSV, son contados los municipios mexicanos11 que han concretado regulaciones atingentes que apoyen esos procesos; la mayoría tiene regulaciones francamente intolerantes.

Pero más allá de lo atinado o erróneo de la reglamentaria municipal debemos advertir que buena parte de esas regulaciones son derogadas expresa o tácitamente por otros criterios normativos provenientes del gobierno federal y del Infonavit. De poco o nada sirven las prescripciones municipales si el ejercicio de un crédito o subsidio depende de cubrir el estándar normativo impuesto por la Federación. Es el caso de las reglas del Infonavit:12 frente al alud de inversiones y demandas inmobiliarias que condicionan o generan, los municipios solo pueden hacerse a un lado. La definición del espacio mínimo habitable, sus estándares, así como los contextos urbanísticos y ambientales, no dependerán ya de los reglamentos municipales, sino del criterio del organismo financiero (lo que no siempre está mal, dada la carencia de recursos normativos, técnicos y materiales de los ayuntamientos, así como a la proclividad de los alcaldes a favorecer a sus “compadres”).

El problema es que tales criterios federales tampoco terminan por regular adecuadamente algunos temas relacionados con la producción de vivienda, como en el caso de los usos del suelo necesarios para la ciudades, pero no financiados por el Infonavit o el Fovissste; o el caso de los equipamientos comerciales y otros servicios, lo que da lugar a un amplio proceso de conversión de viviendas no planeadas originalmente para esos propósitos, complicando y gravando el futuro de personas usuarias y pobladores, así como originando problemas de diverso calado para las administraciones municipales. 

De ese modo, el eje del control público de las cargas y estándares urbanísticos y de vivienda pasa del municipio a las empresas verificadoras mediante la emisión de sus dictámenes correspondientes. Lo que generalmente sí queda a manos y arbitrio de los municipios son los permisos y trámites relacionados con la adquisición, construcción y desarrollo de nuevas urbanizaciones y de viviendas, quienes privilegian la visión de los ingresos fiscales municipales en lugar de garantizar las condiciones para una vivienda adecuada. 

No está de más afirmar que el equilibrio robusto o catastrófico, como se quiera ver, entre leyes y reglamentación municipal, es motivo de innumerables controversias y amparos. 

Carencia en el uso de instrumentos de financiamiento

En México también atestiguamos un enorme vacío en la aplicación de instrumentos para el financiamiento del desarrollo urbano. Son contados los municipios que no regalan la zonificación de los usos del suelo a sus propietarios y poseedores.13 El potencial constructivo derivado de las regulaciones de planeación urbana, salvo algunas excepciones, no se cobra, pese a que se trata, en los términos del tercer párrafo del artículo 27 de la CPEUM, de un elemento natural susceptible de apropiación al que pueden imponerse válidamente las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular su aprovechamiento en beneficio social.14

Paradoja de sus atribuciones plenas, pero ingresos condicionados

En materia tributaria parece muy afortunado el texto constitucional15 que otorga a los municipios los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora. Incluso va más allá al posibilitar expresamente tasas adicionales, con lo que abre amplias avenidas a impuestos a baldíos urbanizados y otros predios ociosos, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, con lo que abre la puerta a gravar el potencial de aprovechamiento o la distribución de cargas y beneficios del desarrollo urbano. Adiciona, además, la prescripción de que las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer tales contribuciones ni concederán exenciones en relación con las mismas.

Todo parece feliz, sin embargo, el propio texto constitucional establece las condiciones y artificios que limitan seriamente las atribuciones municipales.

La CPEUM expresamente encomienda a las legislaturas estatales la aprobación de “las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria”. Afirmar una base legislativa a las cuotas y tarifas es desde luego acorde con el principio de legalidad; sin embargo, la segunda parte del texto, donde deja la aprobación de las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones a las legislaturas ha tenido efectos muy negativos, politizando un elemento que debería ser estrictamente técnico. Los valores catastrales son aquellos que se identifican en el mercado, no los que se imponen bajo una decisión “legislativa”. Traslada a un cuerpo político una determinación estrictamente técnica, restringiendo con ello la capacidad municipal de actualizar los valores catastrales, así como para fortalecer sus haciendas. No es raro ver legislaturas que niegan o alteran por motivos electoreros las iniciativas municipales en este tema; otros municipios optan por incrementos nimios para evitar confrontaciones.

Otro problema estriba en la exención expresa que contempla la propia fracción IV del artículo 115 de la CPEUM. Afirma que 

solo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. 

Con ello, todos los bienes de la Federación y los gobiernos de los estados y su régimen de concesiones se encuentran exentos y protegidos; tal es el caso de aeropuertos, puertos, aduanas, puertos interiores, zonas y edificios federales, entre muchos otros. Es claro que el uso y operación de dichos inmuebles afectan seriamente las haciendas municipales por los servicios públicos que requieren: conservación de vialidades, tránsito, alumbrado público, basura, vigilancia, agua, jardinería, etcétera.

Por si fuera poco, otra dificultad de consideración en el diseño de políticas fiscales municipales es el papel de los ingresos federales derivados del Impuesto sobre la Renta (ISR) que, en su capítulo relativo a los Ingresos por Enajenación de Bienes, llega a gravar las ganancias hasta con 35% del valor de un inmueble, lo que deja poco margen para recuperar, en favor de la ciudad, las plusvalías que genera el desarrollo urbano.

No está de más traer a cuento las reiteradas y casi periódicas propuestas de las políticas nacionales, donde se pretende estimular la producción habitacional mediante subsidios, reducciones o condonaciones de los tributos municipales; siendo el caso de que es el eslabón más directo a la población, pero también el más pobre. Es clara la aplicación del viejo dicho mexicano de “hágase la voluntad de Dios en los bueyes de mi compadre”. También es curiosa la ignorancia en dichas propuestas del papel que juega el ISR en relación con los ingresos por enajenación de bienes que ya hemos referido. 

Existen otros problemas de política y administración fiscal municipal derivados del texto constitucional, que exceden los propósitos de este escrito. Basta enunciar la problemática de las políticas tarifarias entre los municipios, en particular en zonas metropolitanas y conurbadas. En territorios y condiciones semejantes, los ciudadanos sufren cargas fiscales injustificadamente diferentes.16

Competencias inciertas  y jurisdicciones expoliadas

La CPEUM determina que los municipios,17 

en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

a. Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.

b. Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales.

c. Otorgar licencias y permisos para construcciones.

Como expresamente señala, tales atribuciones se ejercerán “en los términos de las leyes federales y estatales relativas”, lo que se traduce en un principio de subordinación y concordancia legislativa no siempre fácil de resolver para los municipios. Parecen plenas sus facultades en materia de planeación del territorio urbano, y en particular para regular los procesos de expansión ordenada de los centros de población, sin embargo, en la realidad están condicionadas. Las leyes estatales y federales dan cuenta de diversos límites y condiciones para el ejercicio de esas “autonomías”. 

Es el caso de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que impone un dictamen de congruencia a los municipios, emitido por la dependencia de la entidad federativa competente en materia de desarrollo urbano, que asegure que todos los instrumentos de planeación territorial municipales guarden congruencia, coordinación y ajuste con otros niveles superiores de planeación, así como con las normas oficiales mexicanas aplicables. Con ello, cualquier decisión relativa a tales instrumentos municipales deberá supeditarse al arbitrio de los gobiernos estatales.

En materia ambiental la situación está peor. Las facultades municipales relativas al ordenamiento ecológico y urbano del territorio son francamente contradichas e impugnadas por las autoridades federales,18 tanto por el ejercicio directo de controversias constitucionales como por el uso de autorizaciones en materia de impacto ambiental, que son aplicables a un numeroso conjunto de acciones y proyectos habitacionales.19

El problema de ser juez y parte

Otro problema tiene que ver con el hecho de que la CPEUM deja en manos del municipio las facultades para aprobar la zonificación urbana y otorgar licencias y permisos de construcción, pero también les encomienda “[a]utorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales”.

Con ello, al municipio se le constituye como parte actora y juez interesado. Difícilmente su vigilancia dará frutos ante actos que ellos mismos autorizan. De ese modo, las acciones municipales relacionadas con el uso y aprovechamiento del suelo, que deberían seguir un marco de planeación y reglamentación estricto, encuentran amplios campos discrecionales en sus mecanismos de verificación y control. No es extraño que cambios en la zonificación aplicable o el otorgamiento de autorizaciones de fraccionamientos o condominios habitacionales en la lejanía, sin vialidades, infraestructuras, equipamientos o servicios públicos se den en cabildos de “compadres”, sin sanción ni verificación alguna (muchos precisamente al final de las administraciones municipales).

El desencuentro y primacía de regulaciones federales

Las tres atribuciones municipales expuestas en materia de planeación y zonificación, autorización, control y vigilancia de uso del suelo, así como de licencias de construcción que parecen amplísimas, se ven en realidad limitadas en diversos ámbitos espaciales y materiales donde el gobierno federal tiene mano y se excluye al municipio de injerencia en su propio espacio territorial.20 Incluyen diversos temas y perspectivas: áreas naturales protegidas, aprovechamientos forestales, agua, minería, playas y zonas costeras, así como otras actividades y materias de competencia federal (subsuelo, espacio aéreo, puertos, aeropuertos, fronteras, vías generales de comunicación, entre una larga lista de temas).

Si a ello se suma la avalancha incontenible de inversiones inmobiliarias provocada por la aplicación de obras e instrumentos financieros a cargo de la Federación (incluyendo la dirección de los recursos de los trabajadores para la vivienda), es muy delgada la “costra” del territorio nacional donde gobiernan los estados y municipios mexicanos.

Construir un edificio de arena  para luego patearlo

Por si fuera poco, la CPEUM presenta una excepción incongruente y carente de armonía con sus propias instituciones y principios. En la misma fracción del artículo 115, donde explicita las facultades municipales de planeación y zonificación ya comentadas, complementa con un texto que dice: “Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción”. Es decir, las facultades municipales frente a los “bienes inmuebles de la Federación” no tienen efecto ni capacidad alguna.

Frente a estos problemas y debilidades institucionales, el empuje de la inversión inmobiliaria, alentada por el modelo de producción habitacional y sustentada en el financiamiento de los organismos nacionales de vivienda, arrasa contra todas las capacidades municipales. 

Más allá de la temporalidad y politización de las administraciones públicas, buena parte de los municipios mexicanos, pese a esa escasa autonomía de gestión, han contribuido generosamente (en un marco de incompetencia y corrupción) al desorden urbano y habitacional, otorgando autorizaciones indiscriminadas a todo tipo de desarrollos. No solo cediendo fácilmente a la presión del mercado inmobiliario, sino en particular ante la ausencia de controles institucionales que permitan un adecuado equilibrio entre los diferentes poderes. Al parecer, la única atribución donde los municipios parecen haberse dado vuelo es en la de “otorgar licencias y permisos para construcciones”, que se conceden sin mayores cortapisas. 

El equilibrio entre poderes, así como una adecuada distribución de competencias, hoy bajo un centralismo atroz, son temas imprescindibles por donde habrá de transitar el rediseño institucional del municipio y el papel que jugará en el siglo XXI. Su fortaleza o debilidad dará cuenta del futuro de las ciudades mexicanas. 

Notas

1. Una síntesis de estos problemas puede verse en Ramírez Navarro, M. F. y Ramírez Navarro, V. (2020). Evaluación y perspectivas de la política habitacional en México. Revista Caribeña de Ciencias Sociales. https://www.eumed.net/rev/caribe/2020/03/politica-habitacional-mexico.html 

2. Véase, por ejemplo, el documento del Infonavit donde se afirma: “La falta de capacidades municipales, que en ocasiones se suma a retos de coordinación con otros niveles de gobierno, continúa siendo un desafío; no obstante, existen esfuerzos destacables de colaboraciones público-privadas con beneficios compartidos. La demanda de vivienda y la velocidad observada en la expansión de las manchas urbanas continúan imponiendo grandes retos a las capacidades técnicas y presupuestales de algunos municipios. En ocasiones, esto deriva en la construcción de viviendas con insuficientes servicios urbanos, los cuales afectan la calidad de vida al generar costos adicionales para los hogares. En esta materia destaca con particular fuerza la limitada vinculación entre los proyectos de vivienda y la oferta de transporte público”. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (2018). ¿Qué funciona y qué no en vivienda?, p. 18. 

3. El artículo 115 de la CPEUM señala un extenso catálogo de competencias y funciones a cargo del municipio. 

4. El artículo 124 de la CPEUM recoge este principio del federalismo pactista. 

5. Como las regulaciones en materia civil, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 121 constitucional; o como la administración del uso del suelo y la prestación de los servicios públicos en favor de los municipios, conforme al artículo 115. 

6. Como la Política Nacional de Vivienda. 

7. Como los asentamientos humanos o la protección del medioambiente. 

8. Ver fracción II del artículo 115 de la CPEUM. 

9. Esta consideración debería ser el eje rector en las reiteradas propuestas gubernamentales de “ventanillas únicas de simplificación de trámites”, de curso casi imposible bajo el federalismo y municipalismo mexicano. 

10. La importancia de la PSV es crítica. Según datos del Programa Nacional de Vivienda 2019-2024, para 2018 el número de viviendas en rezago por hacinamiento fue de 1.7 millones (aproximadamente 7% del total de las viviendas) y por materiales fue de 8.5 millones (aproximadamente 25% del total de las viviendas). También es necesario tener presente que la oferta de vivienda social se ha reducido en más de 22% durante 2021. 

11. No deja de ser interesante el caso de algunos municipios de Oaxaca que son francamente permisivos a la PSV; o, por otra parte, la reticencia de los municipios del Estado de México para flexibilizar sus disposiciones. 

12. Tal es el caso del Código de Edificación elaborado por la Comisión Nacional de Vivienda (2018) o las Reglas para el Otorgamiento de Créditos a los Trabajadores Derechohabientes del Infonavit. DOF: 12/05/2021; y las Reglas de Carácter General que se emiten con fundamento en los artículos transitorios quinto, sexto y séptimo de las Reglas para el Otorgamiento de Créditos a los Trabajadores Derechohabientes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. DOF: 12/05/2021. 

13. Son notables los casos de los municipios que sí tienen instrumentos financieros para distribuir las cargas y beneficios del desarrollo urbano: Zapopan, Guadalajara y Ciudad Juárez con el denominado CUS + (a partir de un estándar mínimo de aprovechamiento autorizado, los incrementos de construcción se pagan por metro cuadrado); o Felipe Carrillo Puerto mediante la zonificación condicionada (a partir de un estándar mínimo de aprovechamiento autorizado, los incrementos de construcción se obtienen de acuerdo al desempeño urbanístico, ambiental y contribuciones monetarias del proyecto que reduzcan sus impactos negativos). 

14. Antonio Azuela de la Cueva ha desarrollado esta tesis. Puede verse en: Azuela, A. (Mayo-agosto 2016). Para una ciudad incluyente y sustentable, otro régimen de propiedad. Configuraciones. Revista de la Fundación Pereyra y del Instituto de Estudios para la Transición Democrática. Núm. 41, pp. 127 y ss. 

15. Me refiero al texto de la fracción IV del artículo 115 de la CPEUM. 

16. Como ejemplo de muchos, el caso de la Unidad Habitacional El Rosario, ubicada entre la alcaldía Azcapotzalco y el municipio de Tlalnepantla: un andador del conjunto separa a ciudadanos de primera y de segunda, con cargas fiscales y de servicios sustancialmente distintos. 

17. Artículo 115, fracción V, incisos a), d) y f) de la CPEUM. 

18. Como las siguientes controversias constitucionales: 158/2021 (Ejecutivo Federal vs. Felipe Carrillo Puerto); 72/2018 y 68/2021 (Ejecutivo Federal vs. Tulum); y 178/2021 (Ejecutivo Federal vs. Cozumel). 

19. La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en su artículo 28, da cuenta de la larga lista de acciones y obras que requieren de autorización federal específica. 

20. El caso del municipio de Felipe Carrillo Puerto, Quintana Roo, aunque no único, es extremo: la mitad de su territorio está afectado por un par de áreas naturales protegidas federales que lo excluyen y que terminan por no permitirle conexión a la costa (en un municipio con más de 330 kilómetros de litoral).  

Referencias

 

Azuela, A. (Mayo-agosto 2016). Para una ciudad incluyente y sustentable, otro régimen de propiedad. Configuraciones. Revista de la Fundación Pereyra y del Instituto de Estudios para la Transición Democrática. Núm. 41. 

Controversias constitucionales pueden consultarse en: https://www.scjn.gob.mx/pleno/seccion-tramite-controversias 

Leyes federales pueden consultarse en: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm 

Ramírez Navarro, M. F. y Ramírez Navarro, V. (2020). Evaluación y perspectivas de la política habitacional en México. Revista Caribeña de Ciencias Sociales. https://www.eumed.net/rev/caribe/2020/03/politica-habitacional-mexico.html 

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Licenciado en Derecho por la Ibero, con estudios en Ciencias Políticas y Administración Pública en la UNAM. Es especialista en problemas jurídicos y administrativos del desarrollo urbano, la vivienda y el medioambiente. Ha sido profesor en la UNAM, Ibero, UAM y Panamericana por más de 30 años. Ha publicado en libros, diarios y revistas especializadas en materia de legislación y planeación socioeconómica.

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Debido a su trayectoria, ha recibido premios como La Gran Orden de Honor Nacional al Mérito Autoral y el Premio Nacional Carlos Lazo. Tiene más de cien publicaciones en medios nacionales e internacionales. Es autor y coautor de varios libros sobre los temas del desarrollo urbano, suelo y vivienda.

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Abogado y doctor en Derecho por la UANL y maestro en Administración Pública por el Instituto Nacional de la Administración Pública en La Sorbonne, París. Ha trabajado como docente en el ITESM, en la Escuela de Gobierno y Transformación Pública y la Facultad Libre de Derecho de Monterrey, en donde es profesor fundador. Recibió el premio Instituto Nacional por un artículo en coautoría con Felipe Solís Acero. Ha sido columnista en Grupo Reforma desde 1996 y servidor público local, federal y abogado miembro del Notariado de Nuevo León.

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Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana (Ibero), maestro en Derecho por la Universidad de Warwick, Inglaterra, y doctor en Sociología por la UNAM. Se ha dedicado a la investigación académica de cuestiones urbanas y ambientales desde la perspectiva de la sociología del derecho. Asimismo, fungió como procurador federal de Protección al Ambiente entre 1994 y 2000. En los últimos años ha explorado, entre otros temas, los conflictos socioambientales y la expropiación. En 2012 promovió la formación de una red de investigadores sobre “Jueces y ciudades en América Latina”, en el contexto de la Asociación Internacional de Sociología, con el objeto de examinar el significado y los efectos del activismo judicial en el medio urbano en la región. Actualmente es vicepresidente de la Federación Iberoamericana de Urbanistas.

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Arquitecta y doctora en Urbanismo por la Universidad Federal de Río de Janeiro, Brasil. Es profesora-investigadora de diversas asignaturas en programas de pregrado y posgrado en el Instituto de Arquitectura, Diseño y Arte, de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, donde además se desempeña como coordinadora del Programa de Diseño Urbano y del Paisaje. Autora del libro Densificación sustentable y habitable: viabilidad urbana, económica y sociocultural; ha publicado diversos artículos en capítulos de libro y revistas científicas.

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Ingeniero civil y doctor en Urbanismo por la UNAM. Actualmente se desempeña como profesor de la Facultad de Ingeniería de la UNAM y consultor independiente en temas de planeación, financiamiento y monitoreo. Ha sido funcionario público en Banobras y en la Conavi. Es miembro del Colegio de Ingenieros Civiles de México.

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Licenciado en Economía y maestro en Economía Industrial por la UANL; además de haber cursado un máster y doctorado en Economía Aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Tiene una especialidad en Evaluación Social de Proyectos por parte del ITESM y Banobras, y en Asociaciones Público-Privadas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Actualmente realiza un doctorado en Sostenibilidad, en la organización Fondo Verde.

Sus líneas de investigación son: economía urbana, economía del transporte, evaluación de proyectos y economía ambiental. Ha colaborado en más de 50 proyectos e investigaciones aplicadas en los tres órdenes de gobierno, así como en consultoría privada en temas relacionados con el desarrollo urbano, movilidad, evaluación de proyectos de infraestructura vial, salud, dotación de agua potable, gasoductos, protección a centros de población, entre otros.

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CAROLINA VILLARREAL LEOS

Arquitecta por la UANL, con estudios en la Universidad de Málaga, en España. Forma parte del colectivo ciudadano La Banqueta Se Respeta y es coordinadora de Diseño y Análisis Urbano de la iniciativa DistritoTec. Se ha desempeñado principalmente en el desarrollo de proyectos de intervención en el espacio público, con un amplio enfoque en paisaje y accesibilidad.

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SHEILA FERNIZA QUIROZ

Arquitecta por el ITESM con estudios en Barcelona. Actualmente cursa la Maestría en Asuntos Urbanos en la UANL, investigando temas de vivienda, planeación urbana, movilidad y género. Desde el 2013 trabaja en proyectos urbanos de movilidad y espacio público dentro de la iniciativa de regeneración urbana DistritoTec.

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IBAN TRAPAGA IGLESIAS

Maestro en Antropología Social por el CIESAS, D.E.A. en Migraciones y Conflictos por la Universidad de Deusto y doctor en Ciencias Antropológicas por la UAM. Actualmente se desempeña como profesor asociado del Departamento de Antropología de la UAM y cursa un doctorado en Historia. Cuenta con varias publicaciones en revistas de prestigio internacional sobre ciudad, migraciones internacionales, fronteras y violencias.

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DIEGO CASTAÑEDA GARZA

Economista por la University of London y maestro en Ciencias en Historia Económica por la Universidad de Lund. Actualmente es el director del clúster de economía, finanzas y desarrollo internacional en Agenda for International Development, así como profesor de Economía y Desarrollo Sustentable en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). Sus intereses de investigación incluyen el crecimiento económico de largo plazo, la evolución de la desigualdad y la historia de las transiciones energéticas. Es autor del libro de reciente publicación: Pandenomics: una introducción a la historia económica de las grandes pandemias (Malpaís/UNAM).

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JOSÉ ALFONSO IRACHETA CARROLL

Arquitecto egresado del ITESM, con estudios de maestría en Gestión Creativa y Transformación de la Ciudad por la Universidad Politécnica de Cataluña, en Barcelona. A lo largo de su trayectoria ha combinado la docencia con la investigación y el servicio público. Actualmente es el titular de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y anteriormente fungió como director de Proyectos Estratégicos de la Secretaría de Salud del gobierno de la CDMX, así como asesor técnico para la Secretaría de Finanzas. Cuenta con proyectos de desarrollo urbano y económico con un enfoque de combate a la desigualdad social. Entre dichos proyectos se encuentra el Centro Cultural El Rosario, en la CDMX, el cual busca la integración social a través de actividades culturales y tecnológicas.

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CARLOS OCHOA FERNÁNDEZ

Arquitecto por la Universidad de Guadalajara, con experiencia profesional de 35 años en áreas de planeación urbana y regional, suelo urbano y vivienda. Ha dirigido, durante 20 años, el proyecto “El Porvenir”, el cual ha permitido el acceso a suelo urbano en condiciones de legalidad a casi 9 000 familias de bajos ingresos y ha recibido diversos reconocimientos, tanto nacionales como internacionales, entre los que se cuenta el Good Practice, Concurso de Buenas Prácticas para la Mejora de las Condiciones de Vida (ONU) 2004.

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ANAVEL MONTERRUBIO REDONDA

Doctora en Sociología y Maestra en Planeación y Políticas Metropolitanas por la UAM-Azcapotzalco. Posdoctorante por el National Centre of Competence in Research North-South (nccr-ns) Suiza EPFL. Es profesora-investigadora C, de tiempo completo en la UAM-Azcapotzalco. Fue subdirectora general de Análisis de Vivienda Prospectiva y Sustentabilidad de la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi) de 2018 a 2021. Es investigadora en el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados y directora de Planeación Estratégica del Instituto de Vivienda de la CDMX. Sus áreas de investigación son: producción del hábitat urbano, política habitacional nacional y de la CDMX, renovación urbana, conflicto urbano, planeación urbana y planeación participativa.

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GUILLERMO GÁNDARA FIERRO

Doctor en Economía y máster en Economía Regional y Urbana por la UAB, y en Economía Aplicada, Administración e Ingeniería Industrial por el ITESM. Sus áreas de especialidad son la prospectiva ambiental y urbana, la educación para la sostenibilidad y la economía ambiental. Ha dirigido el máster en Prospectiva Estratégica en el ITESM, donde trabajó como profesor e investigador en la Escuela de Gobierno y Transformación Pública. Actualmente es profesor titular en el departamento de Relaciones Internacionales del ITESM. Es miembro del Millenium Project y de la Red Iberoamericana de Prospectiva.

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MIGUEL CASTILLO CRUZ

Ingeniero civil y maestro en Mecánica de Suelos por el Instituto Politécnico Nacional (IPN). Es especialista en el análisis y diseño geotécnico de cimentaciones y pavimentos. Cuenta con una trayectoria profesional de más de 30 años, alternando la práctica profesional con la academia, la investigación, el servicio público y la práctica privada. Actualmente es profesor de las Academias de Geotecnia y Vías Terrestres, así como vocal de la Sociedad Mexicana de Ingeniería Geotécnica 2021-2022. Ha ocupado cargos públicos como subdirector de Planeación y Control en el Ayuntamiento de Naucalpan, Estado de México, entre otros.

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ENRIQUE GUEVARA ORTI

Ingeniero mecánico electricista por la Facultad de Ingeniería de la UNAM, con estudios de especialización en México y el extranjero en Protección Civil, Sistemas de Alerta Temprana y Gestión Integral de Riesgos de Desastre. Inició su trayectoria en el Instituto de Ingeniería en la Coordinación de Instrumentación Sísmica. Fue coordinador operativo del Servicio Sismológico Nacional y en el Cenapred ocupó diferentes cargos desde su incorporación en 1989, donde actualmente es el director general. Ha sido asesor y consultor de la Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad de México (CDMX), de la LXII Comisión de Protección Civil de la Cámara de Diputados federal, de la Estrategia Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres de las Naciones Unidas y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

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FLORES CORONA

Geógrafa egresada de la UNAM con maestría en Sociedades Sustentables por la UAM. Tiene un diplomado en Gestión, Ingeniería y Ciencias para la Resiliencia de los Desastres. Es técnica básica en Gestión Integral del Riesgo por la Escuela Nacional de Protección Civil y se desempeña como investigadora en Geotecnia y Cimentación, de la Dirección de Investigación del Cenapred.

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LEONARDO E. FLORES CORONA

Ingeniero civil y maestro en Ingeniería con especialidad en Estructuras por la Facultad de Ingeniería de la UNAM. Coordina el Grupo de Trabajo redactor de las Normas Mexicanas sobre mampostería en el Organismo Nacional de Normalización y Certificación de la Construcción y Edificación, y es secretario en la Sociedad Mexicana de Ingeniería Sísmica. Se desempeña como jefe de departamento de Ingeniería Sísmica y Mecánica estructural de la Dirección de Investigación del Cenapred.

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MICHELLE MUNIVE GARCÍA

Geógrafa egresada de la UNAM con maestría en Sociedades Sustentables por la UAM. Tiene un diplomado en Gestión, Ingeniería y Ciencias para la Resiliencia de los Desastres. Es técnica básica en Gestión Integral del Riesgo por la Escuela Nacional de Protección Civil y se desempeña como investigadora en Geotecnia y Cimentación, de la Dirección de Investigación del Cenapred.

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ANTULIO ZARAGOZA ÁLVAREZ

Geógrafo por la UNAM. Cuenta con diplomados en Gestión, Ingeniería y Ciencias para la Resiliencia en los Desastres. Labora como jefe de Departamento de Análisis de Fenómenos Geotécnicos, de la Dirección de Investigación del Cenapred.

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JOEL ARAGÓN CÁRDENAS

Maestro en Ingeniería con especialidad en Estructuras por la Facultad de Ingeniería de la Universidad Autónoma de México (UNAM). Formó parte de la Subdirección de Riesgos Estructurales en el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), donde actualmente es subdirector de Vulnerabilidad Estructural de la Dirección de Investigación del Cenapred.

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LEOBARDO DOMÍNGUEZ MORALES

Ingeniero civil por Benemérita Universidad Autónoma de Puebla con Maestría en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM, donde fue profesor investigador. Ha participado en proyectos sobre instrumentación geotécnica, sísmica y puvial en diversas partes del mundo y ha colaborado en misiones de apoyo técnico en América Latina y Asia. Es miembro fundador del Comité de la Estrategia Mexicana para la Mitigación de Riesgos por Inestabilidad de Laderas.

Actualmente es el subdirector de Dinámica de Suelos y Procesos Gravitacionales, de la Dirección de Investigación del Cenapred.

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YOLANDA FERNÁNDEZ MARTÍNEZ

Doctora en Arquitectura por la Universidad de Guanajuato, así como licenciada y maestra en Arquitectura por la Universidad Autónoma de Yucatán (UADY). A lo largo de su trayectoria se ha desempeñado tanto en el sector privado, el público, como en la docencia, trabajando como profesora e investigadora en la Facultad de Arquitectura de la UADY, y desde el año 2000 en el área de diseño y desarrollo urbano y vivienda. Actualmente es coordinadora de la Maestría en Arquitectura de la FAUADY. Sus áreas de investigación son la expansión urbana, así como los instrumentos normativos.

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MARIO ALFREDO HERNÁNDEZ SÁNCHEZ

Doctor en Humanidades, con especialidad en Filosofía Moral y Política, por la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa (UAM-I). Se desempeña como profesor investigador de la Facultad de Filosofía y Letras, así como coordinador del Posgrado Interinstitucional en Derechos Humanos en la Universidad Autónoma de Tlaxcala. Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel I. A lo largo de su trayectoria ha sido profesor invitado en numerosas universidades y fungió como asesor de la Presidencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación y de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.

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MAIRA GABRIELA JURADO GUTIÉRREZ

Maestra en Derechos Humanos por la Universidad Iberoamericana con estudios en Cooperación Internacional para el Desarrollo, y Licenciada en Relaciones Internacionales, también por la Universidad Iberoamericana. Actualmente se desempeña como directora de Operación y Seguimiento a Programas en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial Urbano (Sedatu).

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CARINA ARVIZU MACHADO

Maestra en Diseño de Ciudad y Ciencias Sociales por la London School of Economic and Political Sciences y arquitecta por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Actualmente se desempeña como directora de Desarrollo Urbano del Tren Maya en el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) y fue subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial Urbano (Sedatu).

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MALINALLI HERNÁNDEZ-REYES

Estudiante del Doctorado en Estudios Humanísticos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Su investigación se centra en los efectos de las tareas reproductivas en la labor productiva de la mujer en la Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM). Es maestra en Ingeniería y Administración de la Construcción por la misma institución y por la Universidad Veracruzana. Realizó una estancia académica en el Grupo de Investigación en Geografía y Género del Departamento de Geografía en la Universidad Autónoma de Barcelona para la revisión metodológica de su investigación doctoral.

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ALEJANDRA PALACIOS M.

Arquitecta por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Se desempeña como especialista de Apoyo en Sistemas de Información Geográfica para las Áreas de Vivienda y Urbanismo del Centro Cemex-Tec de Monterrey.

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JOAQUÍN R. GARCÍA V.

Arquitecto por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Se desempeña como especialista de Apoyo para el Área de Vivienda del Centro Cemex-Tec de Monterrey.

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CARMEN ARMENTA MENCHACA

Arquitecta por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Es especialista en Diseño Urbano y Desarrollo Inmobiliario. Ha desarrollado una trayectoria profesional híbrida, alternando su trabajo entre la academia, la investigación tanto científica como aplicada, y la práctica privada de la profesión. Su principal línea de investigación es la vivienda, privilegiando la investigación aplicada para el desarrollo de metodologías y programas, dirigidos a dar solución a la problemática de vivienda en los sectores de población históricamente más vulnerables y vulnerados. Desde el 2014 es líder del Área de Vivienda del Centro Cemex-Tec de Monterrey.

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ELENA V. V. SOLÍS PÉREZ

Licenciada en Psicología por la Universidad Autónoma Nacional de México (UNAM) y especialista en producción social de vivienda de bajos ingresos. Cuenta con una trayectoria de más de 45 años en la administración pública, la academia y la iniciativa privada. Ha colaborado en organismos de vivienda y de regularización de la tenencia de la tierra en el ámbito federal y de la Ciudad de México. Ha realizado investigaciones en materia de vivienda y política habitacional para el Banco Mundial, Hábitat para la Humanidad América Latina y el Caribe y el Centro Cooperativo Sueco. Colaboró con la Comisión de Vivienda para las reformas a la Ley de Vivienda 2006. De 2007 a la fecha dirige el Centro de Apoyo Mejoremos, una organización distinguida con el Premio Nacional de Vivienda 2014, en la categoría de Producción Social de Vivienda Urbana.

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PEDRO PACHECO SOLANO Y ALICIA SOFÍA LANDÍN QUIRÓS

Estudiantes de noveno semestre de Ingeniería en Desarrollo Sustentable del Tecnológico de Monterrey. Desde enero de 2018 han sido asistentes de investigación en el Laboratorio de Sistemas de Información Georreferenciada del ITESM participando en la elaboración de atlas de riesgo y planes de desarrollo urbano.

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SEBASTIÁN FAJARDO TURNER

Estudiante de décimo semestre de la carrera de Arquitectura del Tecnológico de Monterrey. Desde enero de 2020 se desempeña como asistente de investigación en el Laboratorio de Sistemas de Información Georreferenciada del ITESM, donde ha participado en la elaboración de planes municipales de desarrollo y un estudio sobre la expansión urbana de Monterrey.

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DIEGO FABIÁN LOZANO GARCÍA

Biólogo egresado de la Facultad de Ciencias de la UNAM. Cuenta con una Maestría en Ciencias y un Doctorado del Departamento Forestal en el área de Análisis Geoespacial, por la Universidad de Purdue, Indiana, en Estados Unidos. Es director y fundador del Laboratorio de Sistemas de Información Georreferenciada del ITESM, campus Monterrey. También es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel I. Tiene una amplia experiencia en el uso de herramientas de percepción remota para análisis de riesgos, calidad ambiental y desarrollo urbano.

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ROBERTO PONCE LÓPEZ

Doctorado en Estudios Urbanos y Planeación por el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), en Estados Unidos, y una Maestría en Política Pública por la Universidad Carnegie Mellon (CMU), en Estados Unidos. Actualmente es profesor-investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey. Su investigación es sobre la modelación urbana y el diseño de políticas públicas de transporte y uso de suelo.

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PALOMA SILVA DE ANZORENA

Experta en el diseño de políticas públicas, subsidio y financiamiento a mercados de vivienda y desarrollo urbano sustentable en Latinoamérica y el Caribe. Actualmente labora en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington. A lo largo de su trayectoria profesional se ha desempeñado como ministra de Vivienda en México y directora general adjunta de Sociedad Hipotecaria Federal. Es socia fundadora de IXE Banco y AFORE XX, así como miembro del consejo de administración de diversas instituciones públicas. También se desempeña como catedrática con más de 20 años de experiencia, impartiendo clases a nivel licenciatura y maestría.

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NORMA GABRIELA LÓPEZ CASTAÑEDA

Es abogada por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y Maestra en Derecho Fiscal por la Universidad Panamericana (UP). Desde diciembre de 2018 tiene a su cargo la Dirección de Incorporación y Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). A lo largo de su trayectoria ha ocupado diversos cargos en otras instituciones públicas, como el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Asimismo, ha laborado en la industria privada y la academia.

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IRENE ESPINOSA CANTELLANO

Economista y funcionaria pública. Desde enero de 2018 ocupa el cargo de subgobernadora del Banco de México, convirtiéndose en la primera mujer dentro de la Junta de Gobierno que se estableció con la autonomía en 1994, y la primera en ocupar un rol cupular en el banco central mexicano desde su creación en 1925. Cuenta con una trayectoria de más de 25 años de experiencia en el sector financiero y académico. Se ha destacado profesionalmente tanto en la administración pública como en organismos financieros internacionales.

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JOANA CECILIA CHAPA CANTÚ

Doctora en Economía con especialidad en Teoría Económica y Aplicaciones, titulada con honores, por la Universitat de Barcelona (UB). Desde 2003 es profesora de tiempo completo de la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), y desde 2016 es directora de su Centro de Investigaciones Económicas. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II, así como miembro fundador y activo de asociaciones vinculadas al análisis sectorial y de finanzas públicas. Del 2007 a la fecha cuenta con alrededor de 50 publicaciones. Sus principales áreas de interés son los modelos multisectoriales, el crecimiento económico y las finanzas públicas.

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MARÍA EUGENIA HURTADO AZPEITIA

Doctora en Arquitectura y profesora en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) desde 1982. Es jefa del taller de proyectos del grupo de apoyo técnico solidario Espacio Máximo y Costo Mínimo, A.C. desde 1983. Junto con su asociado, Carlos González y Lobo, sus trabajos y proyectos han sido distinguidos con diversos premios, entre los que destacan el premio Vassilis Sgoutas 2011, otorgado por la Unión Internacional de Arquitectos UIA en Tokio, y el premio honorífico Magdalena de Plata, 2013, concedido por la Federación de Arquitectura Social – FAS. Ha impartido cursos y dictado talleres en organizaciones civiles de Chile, Cuba, España, México, República Dominicana y Marruecos. Es miembro de la Asociación Mexicana de Arquitectas y Urbanistas (AMAU) y formó parte de la red XIV-E: Vivienda Rural del CYTED-HABYTED de Cooperación Iberoamericana.