Se presenta una reseña del libro Urban Planning in Mexico: The cases of Hermosillo, Leon, Morelia and Campeche,1 que analiza el contexto de planificación urbana en cuatro municipios mexicanos: Campeche, Hermosillo, León y Morelia. El libro es resultado de un estudio realizado como parte de una clase de posgrado en el Departamento de Planificación Urbana de la Universidad de California, en Los Ángeles (UCLA).2 Las demarcaciones fueron seleccionadas debido a que recientemente actualizaron sus planes de desarrollo urbano utilizando los nuevos lineamientos federales. El estudio tuvo como objetivo resaltar los aspectos que funcionan en la planeación urbana en México y los retos por delante. Este trabajo de investigación podrá servir como una herramienta útil para servidores públicos, investigadores y académicos que trabajan en temáticas relacionadas con la planificación urbana en México y el resto del mundo.
México está experimentando cambios importantes en las políticas de planificación urbana en sus distintos niveles de gobierno. Desde la década de 1990, la mayoría de los gobiernos locales han establecido un Instituto Municipal de Planificación (Implan) para apoyar a los ayuntamientos en las labores de gestión territorial. Asimismo, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) ha desarrollado varias políticas de planificación urbana basadas en la Ley Federal de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), publicada en 2016. Tanto los cambios institucionales como los procesos de planificación ofrecen la posibilidad de una mejora en la calidad de vida, la sostenibilidad ambiental, la equidad y la competitividad económica de las ciudades en todo el país.
En las últimas décadas, las urbes mexicanas han caído en un círculo vicioso de expansión residencial e industrial sin el desarrollo de la infraestructura urbana necesaria. De dicha tendencia ha surgido la idea de que se construyen viviendas, y no ciudades. Esta tipología de crecimiento urbano, engendrada por la política federal de financiamiento de vivienda, ha exacerbado la dependencia del automóvil y dificultado la construcción de dicha infraestructura.
Para abordar estos desafíos, los gobiernos municipales no solo deben expandir sus capacidades mediante el conocimiento técnico o el refuerzo a sus instituciones —por citar solo unos ejemplos—, sino que también deberán incrementar sus capacidades recaudatorias para invertir en proyectos y políticas urbanas. De la misma forma, el gobierno federal y los gobiernos estatales pueden desempeñar un papel de coordinación mucho más importante para estimular estas acciones a nivel local. Esto asegurará que la planificación local se haga responsable ante los residentes a través de objetivos medibles y transparentes.
En Urban Planning in Mexico: the cases of Hermosillo, Leon, Morelia, and Campeche, se analiza la efectividad de los nuevos esfuerzos de planificación en México. Este libro es resultado de un estudio realizado como parte de una clase de posgrado en el Departamento de Planificación Urbana de la Universidad de California, en Los Ángeles (UCLA). El estudio tuvo como objetivo evaluar la efectividad de la planificación urbana debido a que, con demasiada frecuencia, se afirma que “no funciona”, en vez de considerar los procesos que han sido efectivos o cómo sabemos que no está funcionando bien. Asimismo, la investigación se propuso examinar e identificar los criterios adecuados para evaluar la “calidad” de la planificación urbana de una ciudad. Adicionalmente, este proyecto de investigación buscó generar una serie de recomendaciones para los distintos niveles de gobierno con el propósito de fortalecer los procesos de planificación y fomentar proyectos urbanos que apoyen la construcción de ciudades para todas y todos.
Más allá de la evaluación del estado de la planificación urbana en México, con este trabajo queremos empujar una agenda de investigación que pueda eventualmente conectar las diferencias en los procesos de planificación con diferentes resultados urbanos. La pregunta que guía este trabajo es: ¿qué tanto se pueden mejorar las condiciones urbanas y la calidad de vida de residentes urbanos a través de procesos de planificación más eficaces?
Un país, cuatro casos de estudio
Respondimos a nuestra pregunta de investigación analizando planes y procesos de planificación recientes en cuatro municipios: Campeche, Hermosillo, León y Morelia. Como parte de la investigación se revisaron planes y procesos de planificación en las cuatro ciudades. Además, se realizaron múltiples entrevistas con servidores públicos y profesionales en cada ciudad, análisis de datos y revisión de la literatura.
El análisis de los procesos de planificación se basa en un marco conceptual para el estudio de procesos de planificación; mismo que esperamos establezca una estructura conceptual compartida para evaluar la práctica de la planificación y que pueda facilitar tanto la creación de conocimiento como el debate de políticas urbanas. Los cinco procesos que estudiamos son:
- La creación de un plan.
- La implementación del plan.
- La recaudación de ingresos para financiar la infraestructura urbana.
- El mejoramiento de servicios en vecindarios existentes para garantizar la igualdad de acceso en toda la ciudad.
- La inversión en nueva infraestructura para respaldar el crecimiento.
Para cada caso de estudio presentamos una introducción de la historia y contexto del municipio, una descripción de las actividades de planificación del gobierno local, su Plan de Desarrollo Urbano (PDU) actual, un resumen de la historia política de la ciudad, una evaluación del acceso a la información sobre la planificación local y de los procesos de planificación, un análisis de los mecanismos para cambiar el uso de suelo, ejemplos de un proyecto de infraestructura y aplicación de las reglas de zonificación, y una evaluación de los usos de suelo, incluyendo un análisis que compara la zonificación local con las políticas federales, mediante el uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG).
Descubrimos no solo las limitaciones en la efectividad de los planes y procesos de planificación en los cuatro municipios, sino que cada ciudad tiene lecciones vitales qué ofrecer a otros gobiernos locales. Morelia, por ejemplo, cuenta con mapas digitales accesibles y fáciles de usar que podrían servir como modelo para difundir información. El enfoque de Hermosillo para la evaluación de planes es ejemplar. La continuidad de las políticas de planificación en León es sobresaliente, al igual que su sistema de indicadores para evaluar el avance de la planificación y la conexión entre la planificación y otras áreas del gobierno local. Finalmente, Campeche ofrece un modelo para mejorar el catastro y la recaudación de impuestos de propiedad en otros estados y municipios del país.
Las limitaciones que se identificaron en los procesos de planificación reflejan tendencias en la literatura académica que pretende evaluar la calidad de los planes y la planificación (Baer, 1997; Berke y Godschalk, 2009; Steil y Kelly, 2019). Los agrupamos en tres áreas:
- La baja efectividad de los planes por falta de continuidad.
- La tendencia a existir poca coordinación o vinculación entre los planes, el presupuesto y los gastos municipales.
- La falta de accesibilidad pública a la información y los procesos de planificación; y, por lo mismo, la baja calidad de participación.
Al final de este informe detallamos seis principios para mejorar y apoyar la planificación bajo este rubro.
Aportes a los debates académicos
Este proyecto contribuye a los debates de la planificación urbana tanto en México como en otros contextos, porque conceptualiza los procesos de planificación de una manera definida y clara, enfatiza su necesidad y ofrece una metodología para la descripción empírica de la práctica de planificación local. Además, ofrece una visión más realista y contundente sobre lo que podemos esperar de la planificación. Nuestro enfoque en la supervisión de la planificación local por gobiernos arriba en la jerarquía (federales o estatales) resuena con investigaciones en Estados Unidos que enfatizan la importancia de tener objetivos medibles, plazos, datos y temporalidades claras (p. ej. Berke y Godschalk, 2009; Steil y Kelley, 2019; Elmendorf et al., 2020).
En México, gran parte de la investigación sobre urbanización ha enfatizado la desorganización, el caos y la falta de control sobre el crecimiento urbano (Garza, 1996; Duhau y Giglia, 2008; Ziccardi, 2015). Bazant (2010) es un ejemplo muy crítico que muestra la poca utilidad de esta conceptualización de la planificación y urbanización. Su trabajo presenta varios ejemplos del “fracaso” de la planificación urbana sin considerar causas alternativas de los problemas urbanos identificados. Tampoco ofrece una explicación sobre las fallas en los procesos de planificación o una propuesta de línea de investigación que pueda ayudar a superar los problemas identificados.
Este marco conceptual centrado en el fracaso y el énfasis modernista en “control” y “orden” como la solución a los problemas urbanos contrasta con una visión de la urbanización como un fenómeno que el gobierno puede apoyar y moldear para mejorar ciertas condiciones sociales. Para muchos en el sector público y privado, el hecho de que las ciudades tienen problemas solo evidencia que la planificación ha fracasado. Sin embargo, hasta los mejores planificadores no pueden hacer de una ciudad pobre, una ciudad rica —y menos por medio de más “control”—.
Ni siquiera está claro que el control sea un elemento integral de una buena política urbana, sobre todo cuando la inversión en infraestructura y servicios en las ciudades mexicanas ha sido tan limitada en comparación con la de otros países con altos niveles de calidad de vida. Es sorprendente que las finanzas públicas, sobre todo las municipales, no reciban mayor atención por parte de aquellos que estudian y trabajan en temas relacionados con la ciudad. Es integral que los rubros fiscales y financieros se vinculen con la investigación enfocada en la planificación y los procesos urbanos.
Otra línea de investigación que merece más atención por parte de los expertos se enfoca en las distintas funciones que adoptan los gobiernos locales (p. ej. Cabrero et al., 2003). La poca conexión entre estos campos de investigación es algo que futuras investigaciones deberían contemplar.
Recientemente, investigadores le han otorgado más atención a los procesos de planificación local a través de estudios de caso (p. ej. Olaes, 2014; González Magalón, 2019; Reyes, 2020) y algunos otros en el fenómeno de los Implan (Peña, 2012; Giottonini y Monkkonen, 2020). Otros, como Ugalde (2010), han utilizado una escala más amplia de análisis, enfatizando la fragmentación institucional y los múltiples actores que gobiernan la urbanización.
Que nosotros sepamos, no existen estudios que pretendan documentar el impacto en las condiciones urbanas de los cambios institucionales en el área de la planificación. Para que este tipo de estudios se pueda realizar, es muy importante llegar a unas definiciones compartidas sobre los componentes de la planificación.
La importancia de una línea de investigación compartida
Los investigadores de procesos urbanos en México —y en todo el mundo— se beneficiarán de un marco conceptual de la planificación compartido. Asimismo, en vez de considerar el control y orden como las metas principales de la planificación, se tendrá que trabajar para canalizar los aspectos positivos de la urbanización y las ventajas que ofrece para mejorar las vidas de los habitantes de las ciudades (sobre todo a través de la generación de recursos para el mejoramiento urbano mediante impuestos sobre suelo). Este acercamiento al tema no es fácil. Hay muchas cuestiones que se tienen que resolver y discutir.
Para responder nuestra pregunta de investigación tenemos no solo que definir los componentes de la planificación y medir su calidad o eficacia, sino también es necesario definir los resultados concretos que esperamos de una mejor planificación urbana. Consideramos que la planificación determina, en parte, cinco elementos fundamentales de la vida urbana: la infraestructura (p. ej. calles pavimentadas, agua, drenaje), la movilidad (p. ej. acceso al transporte público, los tiempos de viaje, etc.), la desigualdad en la calidad de infraestructura, servicios y movilidad, la forma urbana (compacidad o expansión de baja densidad) y las finanzas públicas locales.
Nuestro estudio también contribuye a la investigación comparativa sobre planificación y la movilidad de políticas públicas. El libro Comparative Planning Cultures muestra claramente los desafíos relacionados con realizar investigación comparativa sobre la planificación (Sanyal, 2003). Sus diferentes capítulos se enfocan en distintos países y, aunque ofrece perspectivas valiosas sobre la variedad de factores que le dan forma a la práctica de la planificación en esos países, los acercamientos al tema resultan heterogéneos.
De igual manera, la falta de un marco compartido hace imposible conclusiones definitivas. El proyecto es relevante para la investigación sobre movilidades de las políticas públicas (Porto de Oliveira et al., 2019), ya que muchas tendencias de planificación en México (por ejemplo, la idea de los Implan) han sido influenciadas por las de Brasil y Colombia (Rocco et al., 2019).
Recomendaciones para mejorar la supervisión y apoyo a la planificación local
Además de las recomendaciones de política urbana específicas para cada municipio que estudiamos, sintetizamos recomendaciones en seis áreas distintas para autoridades de planificación urbana en ciudades mexicanas, que tienen relevancia para otras partes del mundo. Las áreas que consideramos son: (1) Seguimiento del plan, (2) Evaluación del plan, (3) Financiamiento del plan, (4) Fortalecimiento y financiamiento de instituciones de planificación, (5) Fomento del desarrollo urbano compacto, y (6) Incorporación de procesos participativos representativos. Consideramos, con base en nuestros estudios de caso, que estos son los métodos más directos y efectivos para promover una mejor práctica de planificación, además de ofrecer un rubro que el gobierno federal pueda usar para supervisar y apoyar a la planificación local. No solo se trata de pedir que los PDU tengan ciertos elementos, sino que los municipios modifiquen sus procesos para cumplir con objetivos específicos.
A continuación presentamos las recomendaciones que proponemos en las cinco áreas de enfoque:
1. Seguimiento del plan
- Actualizar los planes de forma periódica y regular —por ejemplo, cada ocho años— para conectar este proceso con otras actividades del gobierno local, como el desarrollo del presupuesto, de forma sistemática y recurrente.
- Implementar un sistema de planificación que no dependa de cambios discrecionales del uso de suelo entre terrenos no urbanizables y urbanizables, u otras categorías de zonificación entre las actualizaciones del plan. Esto mejoraría la discusión sobre los cambios de uso de suelo y disminuiría la posibilidad de corrupción.
- Fortalecer los mecanismos de monitoreo para evitar el desarrollo informal en zonas protegidas y así asegurar que las normas municipales mantengan credibilidad.
2. Evaluación del plan
- Incorporar indicadores con parámetros base, fuentes de datos, cronogramas y un compromiso escrito de las partes responsables de la implementación en el plan. Si los planes no se evalúan, es imposible mejorarlos.
- Compartir datos interoperables y archivos de SIG3 en línea con el público en general, así como también información para ayudar en su interpretación.
- Evaluar planes anteriores durante las actualizaciones periódicas.
3. Financiamiento del plan
- Vincular el proceso presupuestario directamente al plan para garantizar su éxito.
- Conectar las transferencias federales a los requisitos de planificación específicos; por ejemplo, actualizar los planes con
4. Fortalecimiento y financiamiento de instituciones de planificación
- Ajustar el presupuesto municipal según el plan.
- Implementar impuestos de transferencias de propiedad y un sistema tributario progresivo que incentive la densificación.
- Actualizar los valores catastrales periódicamente.
- Aumentar el gasto local de ingresos generados por el predial para fomentar el apoyo político a políticas de recaudación.
5. Fomento del desarrollo urbano compacto
- Incentivar a los propietarios de tierras mediante “el garrote y la zanahoria”. Por ejemplo, con impuestos a la propiedad más altos en general, tasas impositivas más altas sobre lotes baldíos en centros urbanos y beneficios para el desarrollo denso de viviendas.
- Armonizar la política federal de perímetros de contención urbana con la zonificación local para mejorar la construcción de viviendas estratégicamente localizadas y fomentar la transparencia de los usos de suelo. En los casos que estudiamos encontramos una discordancia entre la política de vivienda federal (los perímetros de contención urbana) y la zonificación local. Utilizando las capas de información geográfica, estimamos qué porcentaje de las zonas de crecimiento según la zonificación local no son parte de los perímetros federales, y en qué porcentaje de las zonas de crecimiento según los perímetros federales no se permite el crecimiento urbano según la zonificación local. Para el caso de Morelia, cuyos mapas se ven en la imagen abajo, estas discordancias son de 25 y 23%. Explicamos cómo los perímetros de contención urbana ofrecen una oportunidad para mayor colaboración entre los municipios y el gobierno federal, si se ofrece incorporar los elementos de la zonificación local en los criterios federales.
6. Incluir procesos participativos representativos
-
Diseñar procesos participativos que incluyan reuniones públicas, talleres en interiores y actividades tan simples como hablar con la gente en las calles (especialmente en comunidades marginadas). - Promover la participación de la comunidad creando capacidades en las organizaciones sociales y apoyando la creación de observatorios ciudadanos y el acceso público a la información de planificación.
- Realizar encuestas representativas (aleatorias) para informar el desarrollo del plan, reconociendo que si el gobierno solo depende de la participación de los que van a reuniones públicas y talleres, no se recibirá una perspectiva general de sus habitantes.
Notas
1. Planificación en México: los casos de Hermosillo, León, Morelia y Campeche.
2. El libro completo está disponible virtualmente por medio de la Iniciativa de Ciudades Latinoamericanas de la UCLA, en https://ciudades.luskin.ucla.edu/research/
3. Los Sistemas de Información Geográfica son herramientas para entender datos con referencia espacial, en este caso, por ejemplo, mapas de zonificación u otras reglas urbanas que sean interactivas y fácil de consultar.
Referencias
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