Este artículo tiene por objeto plantear las limitaciones para incorporar la gestión del riesgo de desastres en el suelo urbano. Se revisan las vías por las cuales la zonificación primaria ha adoptado las restricciones asociadas a amenazas socionaturales y a actividades humanas de alto impacto. Se plantean los problemas para incorporar estos aspectos en la zonificación secundaria, cuestionando el principio de vida útil ilimitada del suelo, del cual parten las metodologías de valuación. Se desarrollan como ejemplos las alturas y regularidad asociados a los coeficientes de utilización de suelo que, al partir de criterios urbanísticos y fiscales, pueden afectar la extracción de agua y la respuesta sísmica de edificaciones, así como la disminución de la infiltración asociada a altos coeficientes de ocupación.
En los últimos 20 años, los desastres en México han costado alrededor de 591 mil millones de pesos (Guevara, 2022). Además de la cantidad ingente de recursos económicos que dejan de invertirse en el desarrollo del país, los desastres se traducen en afectaciones directas a la calidad de vida y a los derechos de las personas, generando pérdidas, trauma, desplazamientos y nuevas vulnerabilidades. En este contexto, el objetivo del artículo es plantear ciertos aspectos que dificultan la inclusión de criterios con enfoque preventivo para actuar sobre la reducción del riesgo desde la regulación del suelo en asentamientos humanos. Se busca que esta revisión permita reflexionar sobre las posibles rutas hacia una reducción del riesgo de desastres1 más efectiva.
La condición de las viviendas mexicanas ante el riesgo en nuestro país es preocupante. Una de las vías para identificar la dimensión de este problema se desprende de los datos de la Encuesta Nacional de Vivienda (ENVI) 2020. La lectura de algunas de las variables que se aproximan a la condición de seguridad estructural de la vivienda (Figura 1) es ilustrativa de la dimensión del problema al que nos enfrentamos e informa del panorama grave en torno a la vulnerabilidad física de las viviendas.
Por otra parte, los datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y de las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021 revelan otros aspectos de este problema. Por ejemplo, solo 612 municipios (24.8%) cuentan con alguna instancia (secretaría, dirección, jefatura o coordinación) de ordenamiento territorial o desarrollo urbano; y solo 727 (29.5%) cuentan con algún trámite específico al desarrollo urbano, construcción o uso de suelo. De acuerdo con esta fuente, solo 55 municipios reportan la existencia de algún tipo de verificación estructural. De estas cifras se desprende que estos procesos, indispensables para incorporar una visión preventiva en los asentamientos humanos, son escasos.
Sin embargo, la calidad y seguridad de la construcción de uso habitacional es un tema que debería ser de absoluta prioridad ante los escenarios de peligro de un país como México. Los datos arriba presentados muestran que la escala de la vulnerabilidad de las viviendas frente a diferentes tipos de amenazas es muy grande. Ante este escenario, uno de los retos más importantes a atender se relaciona con el diseño e implementación de instrumentos urbanísticos que generen y promuevan una relación diferente entre la vivienda y el suelo en el que esta se construye, pues las cualidades físicas del suelo (no solamente su ubicación o equipamiento) son una parte ineludible y fundamental de la integridad física de estas viviendas, así como de su potencial y características constructivas.
Un punto de partida que sirve a este propósito está en los Atlas de Riesgos municipales. De acuerdo con el Atlas Nacional de Riesgos,2 20.3% de los municipios del país cuenta con este instrumento (502 municipios). Sin embargo, en algunos estudios (Estrada, 2014; Ruiz et al., 2015) se ha señalado que este tipo de cartografía está lejos de tener efectos relevantes en la gestión del uso de suelo. A pesar de que se ha enfatizado la importancia de incorporar el contenido geográfico de estos atlas en las políticas de vivienda no asociadas a la reconstrucción (por ejemplo, en la producción de vivienda nueva, o en reforzamiento o regeneración), los pocos estudios académicos existentes acusan la desvinculación de este tipo de caracterizaciones con los procesos de gestión de suelo en asentamientos humanos (Gordyn y Ruiz, 2020).
Actualmente, la atribución de la regulación específica de los usos de suelo en México está en el ámbito municipal. A partir de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, la incorporación de una visión preventiva ante el riesgo de desastres en los instrumentos de planeación urbana es un mandamiento legal (art. 11, fracc. II, XVIII y XXIV). Sin embargo, los esfuerzos en años recientes para implementar esta visión en la realidad del suelo y la vivienda muestran lagunas importantes en torno a la regulación territorial en la materia.
Uno de los retos más importantes a atender se relaciona con el diseño e implementación de instrumentos urbanísticos que generen y promuevan una relación diferente entre la vivienda y el suelo en el que esta se construye.
Uno de los principales problemas para desarrollar instrumentos de gestión del suelo con perspectivas reales de reducción del riesgo radica en la separación —una discrepancia epistémica— entre la zonificación “científica” de las amenazas que usualmente encontramos en los Atlas de Riesgos y la zonificación secundaria que se elabora por planificadores y urbanistas. Mientras que la primera modela la distribución de la magnitud o intensidad probable de los fenómenos geológicos o hidrometeorológicos partiendo de un concepto del suelo desde su dimensión física, la segunda surge de una concepción del territorio completamente diferente, centrada en el suelo como mecanismo de recaudación fiscal, desde la tenencia de la tierra y la regulación de su propiedad.
El puente más evidente entre ambas visiones está en la zonificación primaria, la cual contiene algunos elementos relacionados con la vocación general del territorio, las características del medio físico natural y algunos aspectos relacionados con exposición a amenazas. En ocasiones, estas se traducen en aspectos como áreas no urbanizables o áreas naturales protegidas (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano [Sedatu], 2019).
En algunos reglamentos de zonificación, estatales y municipales, encontramos referencias a los límites de los procesos de urbanización por motivos relacionados a los riesgos socioambientales. Usualmente, estos reglamentos asumen dos tipos de componentes de riesgo a considerar en la zonificación primaria. En el primer caso, los reglamentos señalan restricciones en la ocupación del territorio por aspectos relacionados con la topografía o la exposición a amenazas definida en el Atlas de Riesgos local. Un ejemplo de tal tipo de enfoque es el Reglamento de Zonificación y Uso de Suelo del Municipio de Monterrey, Nuevo León (art. 7, fracc. II). En algunos casos también se definen aspectos de protección de servicios ambientales claves para reducir los riesgos, los cuales algunas veces van integrados dentro de Áreas Naturales Protegidas. Un ejemplo de ello es el Reglamento de Zonificación del Estado de Colima (art. 16, fracc. XI).
Sin embargo, la mayoría de los reglamentos definen restricciones en la zonificación primaria a partir de un segundo tipo de enfoque, el cual define el riesgo a partir de las actividades humanas consideradas de alto impacto, especialmente instalaciones industriales o cierto tipo de actividades extractivas. Ejemplo de ello es el Reglamento Estatal de Zonificación de Jalisco (art. 17, fracc. V, lit. f).
A pesar de estas aproximaciones, uno de los principales pendientes en la falta de vinculación entre la identificación de amenazas y la gestión tanto correctiva como prospectiva del riesgo dentro de asentamientos humanos es que la zonificación secundaria en México en realidad no ha adoptado criterios sobre riesgo para definir los usos de suelo.
Para entender esto, merece destacarse que dentro de los asentamientos humanos es un error atribuir la causalidad de las emergencias y desastres al mero impacto de los fenómenos naturales, aspecto heredado de la concepción físico-naturalista de nuestro marco legal. Dada la intensa transformación que experimenta nuestro entorno3 por intervención de la sociedad, el riesgo es en realidad una forma extrema de externalidad negativa, en la cual aspectos inadecuadamente comprendidos de la dinámica socionatural de la ciudad presentan un punto de ruptura que normalmente asociamos al desastre.
Si bien existen diversas externalidades negativas bien conocidas y ampliamente estudiadas, como el tráfico vehicular, el ruido y la contaminación ambiental, hay aspectos más complejos que se presentan en las ciudades. Ejemplo de ello es el fracturamiento relacionado con la compactación del subsuelo por extracción de agua; o bien, las inundaciones urbanas, intrínsecamente relacionadas con la impermeabilización y el consiguiente aumento del escurrimiento superficial. Ambos ejemplos se relacionan con aspectos que podrían regularse parcialmente a través de la zonificación secundaria, si se le incluyen criterios de gestión de riesgos.
Entre esos aspectos que podrían formar parte de un conjunto de medidas para disminuir el efecto del riesgo socioambiental como externalidad negativa está, por citar uno de ellos, la altura de las edificaciones. La Ciudad de México es un ejemplo paradigmático. El subsuelo del valle, antiguo lecho lacustre, amplifica las ondas sísmicas de manera variable, atendiendo a lo que se denomina efecto de sitio. Este efecto es la forma particular en la que el subsuelo responde en diferentes puntos a los sismos que, en el caso de la CDMX, conlleva la amplificación de las aceleraciones de dichas ondas sísmicas, y determina ciertas frecuencias predominantes en la vibración del suelo, que se denominan espectros. Esto es lo que debe considerarse para evitar que las construcciones presenten un efecto de resonancia; es decir, que vibren en la misma frecuencia que el suelo, y con ello, colapsen.
Para buscar cumplir con los criterios de seguridad estructural contenidos en el Reglamento de Construcciones, al tiempo que se explota al máximo posible el potencial de edificación que les otorga el coeficiente de utilización del suelo (CUS), los desarrolladores inmobiliarios recurren frecuentemente a la fusión de predios. Con esta figura es posible lograr un máximo aprovechamiento si uno de los predios puede optar por una altura máxima superior por estar localizado, por ejemplo, en una vía primaria. A través de este mecanismo, los desarrolladores pueden obtener superficies de desplante cada vez mayores, las cuales aumentan el CUS, pero implican importantes externalidades socioambientales negativas en su entorno. Además de las externalidades tradicionalmente consideradas, como el tráfico, en este punto nacen otros impactos, como el incremento en los volúmenes de extracción de agua, lo cual lleva a la compactación del subsuelo y consiguiente hundimiento o fracturamiento. Por otro lado, las fusiones no siempre tienen las condiciones necesarias de regularidad para el cumplimiento de los parámetros del Reglamento de Construcciones.
A ello se suma que la escala de los intereses económicos e inversiones involucradas generan un caldo de cultivo ideal para el incumplimiento en los procesos de revisión y verificación estructural, pues con frecuencia los desarrolladores aumentan la construcción de niveles adicionales a los autorizados en las manifestaciones de construcción; o incumplen con los criterios definidos por los dictámenes de impacto urbano que condicionan el mayor aprovechamiento del suelo. De esto da cuenta la revisión de los folios de una gran cantidad de expedientes de denuncia ante la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México (PAOT).4
Con mejores controles en el aprovechamiento de niveles adicionales, adecuados mecanismos de control en las fusiones de predios y vigilancia en las normas generales de ordenación, la zonificación secundaria incidiría en el potencial de edificación vertical, que sin duda sería menor, pero los riesgos socioambientales asociados a la escala de la edificación de gran altura también se atenuarían. Este escenario reduciría la renta urbana, pero se ajustaría de forma más realista a la verdadera factibilidad hídrica y capacidad de carga del subsuelo, que es condicionante de la respuesta sísmica.
Otra arista del riesgo se ilustra con la relación entre las áreas libres determinadas por el coeficiente de ocupación (COS) y los procesos de infiltración de agua en zonas intraurbanas. Muchas ciudades de México sufren inundaciones periódicas sin siquiera experimentar valores extremos de precipitación. Esto se debe a que existen factores que aumentan la vulnerabilidad física a inundaciones. Algunos de estos factores —como la pendiente— son naturales, pero muchos otros se crean por la impermeabilización de las cuencas, la falta de espacios infiltrantes que permitan reducir el escurrimiento, o la carencia de espacios que conserven la vegetación necesaria para retener el suelo en las partes más altas de las cuencas. Esta vegetación sirve para evitar que el agua que fluye cargue consigo los sedimentos que se acumulan en las partes bajas de la misma cuenca, donde, además, la infraestructura hidráulica trabaja al límite de su capacidad de drenaje.
Una zonificación secundaria que determine altos COS o que permita excepciones al área libre a través de normas de ordenación que sustituyan las zonas libres por infraestructura de captación de agua pluvial, por razones de procedimiento constructivo (como ocurre con la Norma General de Ordenación 4 de la Ciudad de México), fomenta precisamente que la externalidad negativa se extienda: una reducción sistemática de las áreas verdes permeables e infiltrantes activas dentro de la ciudad, indispensables para el control de inundaciones, impacta en la configuración del riesgo.
Estos dos ejemplos sirven para mostrar cómo la altura, las áreas libres de construcción o las densidades habitacionales pueden generar ciertos patrones de vulnerabilidad estructural o de exposición a amenazas socionaturales que deberían ser considerados dentro de los parámetros de la zonificación secundaria como un conjunto de externalidades a evitar.
El problema con la gestión urbana del riesgo es claro: mientras la zonificación secundaria y las normas de ordenación no consideren explícitamente aspectos como la capacidad de carga y las características geotécnicas del suelo de cada ciudad, y sigan sin considerar los límites en la extracción de agua subterránea o las necesidades de infiltración de lluvia para evitar escurrimientos por inundaciones, las construcciones nuevas seguirán siendo inadecuadas ante los peligros geológicos; por más Atlas de Riesgos que existan, no se lograrán procesos de gestión correctiva y prospectiva del riesgo que puedan materializarse en las ciudades.
Otra de las áreas en las que es importante incidir para identificar mejores procesos de gestión es la valuación inmobiliaria. Tras los sismos del 7 y 19 de septiembre de 2017, las cuestiones en torno a la conveniencia de publicar la condición del suelo y de las edificaciones, y su relación con el valor de las propiedades se debatieron ampliamente. Para muchos especialistas, la razón para no integrar el aspecto del riesgo en la valuación y la publicación de los Atlas de Riesgo era su potencial impacto en el mercado inmobiliario. Sin embargo, el problema es el contrario: debido a las metodologías de valuación contenidas en la normativa mexicana, prácticamente no hay ninguna vía para integrar el riesgo en el valor del suelo.
A pesar de su potencial utilidad como instrumento de regulación de externalidades y de gestión de riesgo, la valuación inmobiliaria no se ve como un mecanismo para esta función social. En la norma mexicana vigente (NMX-R-081-SCFI-2015, Norma Mexicana de Servicios – Servicios de Valuación – Metodología) persiste la visión del suelo isotrópico: plano, uniforme y homogéneo. La valuación inmobiliaria es asumida como una herramienta con fines fundamentalmente fiscales y, eventualmente, de soporte a los mercados. El principal problema que debe reconocerse como severa limitante en la integración sistemática del riesgo en el valor del suelo (y a través de esto, al mercado inmobiliario) parte de la NIF C-6, una Norma de Información Financiera que determina la forma de calcular la depreciación de los componentes o activos fijos en propiedades, plantas y equipo, y que forma parte de las diversas normas de los International Financial Reporting Standards (IASCB). Esta norma, base para la NMX-R-081-SCFI-2015, sostiene una idea crucial relacionada con el valor del suelo:
Si la zonificación primaria a lo sumo considera que el factor “riesgo” existe fuera de los centros de población y no como un proceso dinámico asociado a la explotación sin límite del subsuelo urbano y a la configuración de externalidades negativas por las actividades humanas, no hay elementos para que los valuadores adopten criterios de análisis para disminuir el valor del suelo y, por lo tanto, incidir en el mercado inmobiliario.
5.1.12.6 Depreciación: Suelo y Edificios
5.1.12.6.1 Tanto la NIF C-6 como la NIC 16 reconocen que normalmente el suelo tiene una vida útil ilimitada, lo que quiere decir que debe contabilizarse por separado y no depreciarse. El primer paso para establecer el importe depreciable que se atribuye a un inmueble, o parte de un inmueble, es establecer el valor del componente suelo a la fecha del estado financiero pertinente y después deducir este del importe en libros del interés de propiedad inmueble, esto es el suelo y edificios combinados, a fin de establecer el elemento de valor de propiedad global que puede atribuirse a las edificaciones.5
Esta sección de la NMX-R-081-SCFI-2015 es reveladora, pues muestra el corazón del problema de la incorporación del componente de riesgo en el valor de la propiedad. La idea del suelo como elemento con “una vida útil ilimitada” puede ser un supuesto universal en términos de economía urbana, pero definitivamente no se sostiene en el análisis de riesgos. Por lo tanto, el argumento de que el suelo no pierde su valor es un soporte a la idea del suelo como bien económico, pero en la práctica excluye la obsolescencia física del suelo y las externalidades negativas asociadas a los asentamientos humanos que, de hecho, son parte del riesgo: hundimiento y subsidencia, fracturamiento, cambio en los periodos dominantes de suelo por compactación —con la consiguiente transformación en la respuesta sísmica—, falta de infiltración del agua en el subsuelo o una mayor tendencia a inundaciones súbitas, entre otros aspectos que, en la economía urbana, simplemente se separan de la materialidad de ese suelo.6 Cabe señalar que tampoco los Estándares de Valuación Internacional del International Valuation Standards Council contienen referencia alguna al tema de riesgo.
Si a ello se suma el hecho de que las zonificaciones secundarias de las ciudades de México no definen ni incluyen ninguno de los aspectos de riesgo en la definición de sus CUS, de sus densidades o de sus normas urbanísticas, es claro que los desarrollos no tienen motivo alguno para considerar un límite asociado al riesgo. Los gobiernos municipales, que cobran impuestos locales a través del predial, tampoco aceptarían fácilmente que el valor del suelo se puede depreciar, dado que eso reduce potencialmente su escasa capacidad recaudatoria. Si la zonificación primaria a lo sumo considera que el factor “riesgo” existe fuera de los centros de población y no como un proceso dinámico asociado a la explotación sin límite del subsuelo urbano y a la configuración de externalidades negativas por las actividades humanas, no hay elementos para que los valuadores adopten criterios de análisis para disminuir el valor del suelo y, por lo tanto, incidir en el mercado inmobiliario.
Ese es el problema de fondo de la aparente paradoja de lo que ocurre en zonas de alta exposición sísmica, como la Ciudad de México; o en ciertas zonas costeras, como Acapulco, ubicada en la zona de subducción mexicana y altísimamente expuesta a sismos, tsunamis, mareas de tormenta e inundaciones súbitas. A pesar de tales condiciones, plenamente conocidas, el valor del suelo no ha integrado el factor de riesgo. Y bajo las condiciones actuales no tiene manera de integrarlo, ni siquiera por el método de valor de mercado ya que, en la práctica, este da mucho más peso a los factores hedónicos propios del inmueble que a las externalidades negativas. Por ello sostengo que la apertura de información sobre amenazas socionaturales o sobre la vulnerabilidad física de las edificaciones no necesariamente cambiaría la dinámica del mercado inmobiliario; esta información tiene implicaciones más bien en lo político y lo social, que en lo económico.
¿Qué sigue en cuanto a la reducción del riesgo de desastres en nuestras ciudades? Considero que se requiere una discusión mucho más amplia e interdisciplinaria entre urbanistas, juristas, geógrafos y especialistas en ciencias de la tierra para incorporar una visión preventiva dentro de los instrumentos urbanísticos, centrado en un cambio de fondo en los alcances del concepto de suelo. Estos mecanismos no pueden estar desligados del contexto más amplio de las ciudades contemporáneas, en las cuales la regulación del mercado inmobiliario es indispensable para reducir las enormes brechas de desigualdad y otras formas de injusticia social, de las cuales los desastres son una de las manifestaciones más graves.
Notas
1. La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) define el riesgo de desastres como “la potencial pérdida de la vida, de la integridad física de las personas, o la destrucción o daño en los bienes de un sistema, sociedad o comunidad en un periodo específico de tiempo, determinado probabilísticamente como una función de las amenazas, la exposición, la vulnerabilidad y las capacidades. La reducción del riesgo se refiere a la prevención de nuevos riesgos y disminución de los existentes, a través de la gestión del riesgo residual, todo lo cual contribuye al fortalecimiento de la resiliencia y al logro del desarrollo sostenible”. La terminología está disponible en el sitio https://www. undrr.org/terminology/disaster-risk-reduction. Último acceso: 22 de noviembre de 2022.
2. A partir del sitio http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/archivo/cob-atlas-municipales.html. Última consulta: 19 de noviembre de 2022.
3. Se asume en este trabajo el marco aceptado internacionalmente, que se sintetiza en la postura de que “los desastres no son naturales”. Entre las causas de fondo de los desastres es necesario reconocer la interdependencia entre el fenómeno natural amenazante, la intervención humana en el territorio que genera vulnerabilidades físicas y exposición al construir inadecuadamente, impermeabilizar superficies, extraer agua del subsuelo, deforestar o transportar materiales masivamente; así como los aspectos de desigualdad, carencia y exclusión que, sumados a deficiencias políticas e institucionales, generan vulnerabilidades sociales.
4. A partir del sitio: https://paot.org.mx/contenidos_graficas/delegaciones/detalle.php?tema=&anio=&id_elemento=6&distribucion=2&de_oficio=0. Última consulta: 19 de noviembre de 2022.
5. Cursivas mías.
6. El concepto de obsolescencia física, funcional o económica es usualmente aplicado a los activos (inmuebles); eso lleva a la depreciación del valor. En cuanto al riesgo, el suelo urbano, físicamente hablando, puede presentar una obsolescencia física (como la compactación del subsuelo, un fenómeno con muchas consecuencias en su capacidad de carga), pero también externalidades, como el escurrimiento súbito, resultado de la impermeabilización de la superficie de los asentamientos humanos.
Referencias
Estrada, G. (2014). Puesta en práctica de una política de desastres: los instrumentos de la gestión de riesgos en México. Bulletin de l’Institut Français d’Études Andines, 43 (3): 611-632. https://doi.org/10.4000/bifea.5984
Gordyn, B. y Ruiz, A. (2020). (In) cumplimiento del derecho a una vivienda digna y decorosa: cuentas pendientes de la política habitacional mexicana (1970-2020). Revista Estado y Políticas Públicas, 8(15): 39-63.
Guevara, E. (2022). Sistemas de Alerta Temprana. IV Congreso Internacional de Gestión Integral de Riesgos y Resiliencia en Ciudades. Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil. https://youtu.be/xiuYxp_ll-E
Ruiz, N., Casado, J. y Sánchez, T. (2015). Los Atlas de Riesgo municipales en México como instrumentos de ordenamiento territorial. Investigaciones Geográficas, 88: 146-162. https://doi.org/10.14350/rig.48326
Sedatu (2019). Términos de referencia para la elaboración o actualización de planes o programas municipales de desarrollo urbano. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/451049/190404TdR_PMDU.pdf
