Para tener territorios resilientes ante la creciente amenaza de desastres es necesario contar con viviendas que garanticen la seguridad de la vida y el patrimonio de los hogares. Bajo esta premisa, este ensayo tiene como objetivo explicar los retos que enfrenta la Comisión Nacional de Vivienda para incluir el enfoque de la transversalidad de la Gestión Integral de Riesgo de Desastres en la gestión institucional.
México es un país en donde siete de cada 10 habitantes viven en zonas de riesgo debido a su nivel de exposición a distintas amenazas relacionadas con numerosos y diversos fenómenos naturales con alto potencial destructivo, lo cual, en combinación con los altos grados de vulnerabilidad física y social, propician un gran riesgo de desastre (Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana [SSPC], 2020).
A partir del reconocimiento de estas condiciones, para el gobierno federal, uno de los aspectos claves para incrementar la resiliencia en el territorio es promover la Gestión Integral de Riesgos de Desastre (GIRD). La Ley General de Protección Civil (LGPC) la define como:
el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción (art. 2).
Al respecto, la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) establece que, para hacer frente a los peligros y amenazas naturales, así como a la vulnerabilidad en el territorio, es necesario concientizar sobre la relevancia de la transversalidad de la GIRD1 a los responsables de las políticas públicas que intervienen en la gestión y ordenamiento del territorio desde la escala local, puesto que es en este ámbito donde los desastres se originan y desde donde, ante el riesgo, debe atenderse la reducción de la vulnerabilidad de las localidades, misma que permite, a su vez, la prevención de futuros desastres (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano [Sedatu], 2021a).
En el proceso de transversalidad de la GIRD en la gestión del territorio resaltan por su importancia las políticas y gestión habitacionales, debido a que tanto la experiencia como la literatura especializada indican que no hay vivienda adecuada sin gestión de riesgo de desastre. Lo anterior porque, en el mundo, la mayor parte de las pérdidas humanas y materiales ocasionadas por desastres son el resultado de una deficiente calidad de las viviendas (Triveno y Nielsen, 2017).
De acuerdo con cifras de la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 87.7 millones de mexicanos habitan en zonas de riesgo ante desastres naturales. Al respecto, es ampliamente reconocido que quien tiene mayor probabilidad de sufrir los impactos de los desastres producidos por fenómenos perturbadores es la población en mayor pobreza (tanto por la falta de recursos como por capacidad de adaptación). Se trata de una población que habita en barrios que, además de tener una alta exposición, se caracterizan por la presencia de viviendas sobrepobladas y de baja calidad, construidas progresivamente sin asistencia técnica, o de viviendas sociales localizadas, de manera frecuente, en entornos degradados y expuestos a peligros (es decir, propensos a desastres) con infraestructura y servicios deficientes o inexistentes (Palma y García, 2017; UNDRR, 2017; Sedatu, 2021b; Conavi y PNUD, 2020).
Ante estos desafíos, desde 2019 la Conavi, en el contexto de la transición de la política habitacional hacia la garantía del derecho a una vivienda adecuada, estableció como objetivo principal del otorgamiento de subsidios: reducir la carencia de vivienda adecuada por parte de la población en situación de vulnerabilidad por riesgo, por ingreso o por condiciones sociodemográficas (Conavi, 2021) a través de procesos de producción social de vivienda en los que se garantice tanto la seguridad estructural de la construcción como la seguridad por su ubicación.
Para tales efectos, además de cumplir con los criterios de idoneidad que establece el marco internacional sobre la vivienda adecuada, la comisión asumió como estrategia para disminuir las vulnerabilidades de personas que atiende y de los territorios en los que interviene, transversalizar la GIRD en la operación institucional.
Sin duda, la propuesta es encomiable porque permite potenciar la eficiencia y eficacia institucional para incrementar la capacidad de resiliencia de la población y los territorios en los que interviene la comisión, al instaurar una tendencia organizativa distinta, más horizontal e integrada, con una mejor coordinación y comunicación interinstitucional, que complementa y enriquece su propio actuar en torno de la garantía del ejercicio del derecho a la vivienda.
Sin embargo, aunque esta transversalidad es uno de los conceptos más mencionados en los procesos de la GIRD, también es un término poco entendido, cuya operacionalización requiere la identificación de contenidos prioritarios y de los límites de actuación para no poner en riesgo la sostenibilidad de la propia estructura institucional. Ante lo cual, la pregunta que surge es: ¿cuáles son los retos institucionales para la inclusión del enfoque transversal de la GIRD en la gestión habitacional?
La relevancia de su revisión es que las acciones que lleva a cabo la Conavi trascienden el mero discurso sobre la necesaria transversalidad y explica cómo se traduce en acciones concretas (con avances, errores y acciones pendientes). El objetivo, entonces, es explicar los retos que enfrenta la Comisión Nacional de Vivienda para incluir el enfoque de la transversalidad de la GIRD en la gestión institucional.
Metodológicamente, este trabajo es resultado de una observación participante y la sistematización de datos del diagnóstico participativo, producto de entrevistas a funcionarios de la Conavi que llevó a cabo el PNUD en el marco del trabajo con esta institución durante 2020.
Para tales efectos, este ensayo se divide en tres apartados. En el primero se explica cuál es la relevancia de la GIRD en el acceso a una vivienda adecuada2 y en qué consiste su transversalidad en la gestión habitacional. En el segundo se expone la materialización de la estrategia de la transversalidad desde la gestión habitacional de la Conavi. Finalmente, en el tercero se explican los retos.
I. La relevancia de la GIRD en materia de acceso a una vivienda adecuada
Un hábitat resiliente se integra, en conjunto, por la existencia de vivienda adecuada más la provisión de servicios, medios de vida, ecosistemas y comunidades resilientes que completan un entorno sostenible (Conavi y PNUD, 2020), lo que significa que, para tener territorios resilientes es necesario contar con viviendas que garanticen la seguridad de la vida y el patrimonio de los hogares ante la creciente amenaza de desastres (Conavi, 2018).
En este marco, la vivienda, como principal elemento del hábitat, es considerada no como una unidad mínima habitable —un objeto emplazado sobre el territorio para cumplir una única función y para un solo hogar—, sino como una ecoestructura flexible y diversa que permite crear condiciones resilientes y sostenibles en el entorno (Mercado, 2017).
Por su parte, para la Conavi (2018), una vivienda resiliente es aquella que está construida con materiales de calidad, que cuenta con un diseño tanto arquitectónico como estructural que ofrece seguridad a sus habitantes y una rápida recuperación una vez que sucede un fenómeno perturbador; que conserva los rasgos arquitectónicos locales de acuerdo con las necesidades sociodemográficas y culturales de sus habitantes; y que se localiza fuera de zonas de riesgo.
Con esta base, la materialización del acceso a una vivienda adecuada remite a un doble reto para la gestión habitacional:
1. Asegurar que las nuevas viviendas cumplan con las normas de construcción y que se localicen en lugares seguros.
2. Mejorar las condiciones de la vivienda precaria, inseguras estructuralmente, sin servicios básicos apropiados y localizadas en zonas de riesgo (Conavi y PNUD 2020; Triveno y Nielsen, 2017).
proceso que se realiza mediante el concurso de diversas dependencias gubernamentales, unidas bajo un objetivo común, mediante un esquema organizacional descentralizado, en respuesta a un problema público que no puede tratarse efectiva ni eficientemente desde un ámbito sectorial o por una sola dependencia gubernamental o un grupo reducido de ellas (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales [Semarnat], 2004).
En la literatura especializada existe un consenso de que son dos las dimensiones de intervención para lograr una transversalización exitosa de la GIRD: la primera, relacionada con la comprensión y análisis del riesgo basada en la investigación desde la ingeniería y las ciencias sociales; y la segunda concierne a la toma de decisiones horizontal, coordinada y asimilada desde las instituciones que atienden las condiciones subyacentes de la vulnerabilidad física y social (vivienda, planeación urbana, marginalidad y pobreza, etcétera).
Con relación a lo anterior, en el siguiente apartado se explica el proceso de incorporación del enfoque de la transversalidad de la GIRD en la gestión institucional de la Conavi.
II. La estrategia de transversalidad de la GIRD en la gestión habitacional de la Comisión Nacional de Vivienda
Al inicio de la administración 2018-2024, la política habitacional federal incorporó cambios estructurales en los procesos de gestión habitacional al retomar como esencia el significado de la vivienda como un proceso con énfasis en la demanda, dejando de lado la acepción de la vivienda como producto con énfasis en la oferta —visión que privó en las dos últimas décadas—.
En esta recalibración de políticas habitacionales se reconoce que no hay vivienda adecuada sin gestión de riesgo de desastres, por lo que la Conavi, en su papel de organismo ejecutor de la política habitacional nacional, se planteó como estrategia incorporar la transversalización de la GIRD como parte de las atribuciones institucionales y dentro de la agenda pública del sector de la vivienda, a través de: “incrementar las capacidades institucionales para la implementación eficiente de los programas de subsidios de producción social de vivienda, mediante la incorporación de la gestión de riesgo de desastres en sus políticas y prácticas para una vivienda adecuada, segura y sostenible” (Conavi y PNUD, 2021).
Para tales efectos, desarrolla como principales acciones:
- Lleva a cabo arreglos institucionales para la incorporación de la GIRD como parte intrínseca de la gestión habitacional a través de su inclusión como parte de los objetivos institucionales y de la introducción de las fases de la GIRD en el ciclo de operación del subsidio.
- Instituye como obligatorios la asistencia técnica y un diseño arquitectónico para garantizar tanto la seguridad estructural en todo lo que se construye, se rehabilite o se restaure, como la seguridad por su ubicación.
- Establece sistemas de coordinación horizontal externa con instituciones que aporten a la comisión una visión especializada para la incorporación de la GIRD en los procesos de intervención de la vivienda y para fortalecer su liderazgo dentro del sector en materia de análisis, prevención y mitigación de riesgos en la producción de vivienda.
- Mantiene disponible toda la información relativa a la planeación, gestión y ejecución de los programas.
La consolidación de estas estrategias depende mucho de cómo la comisión logre superar los retos relacionados con la propia vulnerabilidad institucional que se observa hoy, los cuales, en una primera aproximación, se exponen en el siguiente apartado.
III. Retos de la transversalidad de la GIRD en la gestión habitacional de la Comisión Nacional de Vivienda
La vulnerabilidad institucional de la que derivan los retos sobre la transversalidad de la GIRD en la gestión habitacional se relaciona con la organización institucional, la comunicación con las comunidades y la coordinación institucional externa, para incluir las fases de la GIRD (identificación, análisis, evaluación y reducción del riesgo) en el ciclo de aplicación del subsidio. Entre los retos más relevantes destacan los siguientes:
-
Previsión de presupuesto, precisión de conceptos en las reglas de operación (ROP) y modalidades de asignación del subsidio:
- Es relevante precisar conceptos en las ROP de los programas que permitan establecer objetivos claros y viables sobre las características de la vivienda y la gestión institucional en materia de GIRD (vivienda segura o vivienda resiliente; de GIRD; vulnerabilidad; nivel de riesgo, mitigación, análisis de riesgo, etcétera).
- Es importante revisar el concepto y medición del rezago habitacional, que actualmente no considera como durables los materiales y sistemas constructivos locales, y tampoco considera en rezago las viviendas carentes de servicios.
- Igual relevancia tiene el que las modalidades y líneas de apoyo para reforzamiento estructural se consideren también para mejoramiento de vivienda y no solo para la reconstrucción total.
- Se requiere que el financiamiento para obras de mitigación se considere en todos los programas y no solo en el Programa Nacional de Reconstrucción.
2. Identificación y análisis de riesgos antes de la construcción o intervención en la vivienda.
- Es importante una definición más clara de los criterios y estándares para determinar los niveles de riesgo aceptable o zonas sin riesgo (considerando que el riesgo cero no existe), de los territorios donde interviene.
- Incrementar las habilidades y conocimientos técnicos especializados tanto del personal de la comisión como de los asistentes técnicos, para la generación y análisis de la información sobre riesgos en las zonas de intervención.
- Asignar recursos fiscales para realizar estudios complementarios en zonas de alto riesgo.
- Mejorar las estrategias de comunicación con las comunidades en temas de seguridad estructural, mantenimiento preventivo y procedimientos constructivos adecuados según zona y peligros.
- Fortalecer los canales de colaboración entre las áreas internas encargadas del análisis territorial y del diseño de proyectos para líneas de reforzamiento, mejoramiento de vivienda y definición de medidas de mitigación.
3. Reducción del riesgo a partir de la construcción o intervención de la vivienda:
- Es importante incrementar la aceptación de los beneficiarios para utilizar materiales, sistemas constructivos locales y ecotecnias.
- Promover que los organismos ejecutores de obra respeten la arquitectura local.
- Generar información acerca de la durabilidad y resistencia de los materiales según los riesgos de la zona, no solo de las condiciones climáticas.
- Mejorar y homologar (en la medida de lo posible) las capacidades de los asistentes técnicos para el diseño de medidas de prevención, mitigación y reforzamiento de las viviendas y para utilizar el diseño participativo en los programas que opera la Conavi.
4. Intervención de la vivienda en procesos de reconstrucción:
- Es relevante determinar los estándares mínimos progresivos de la vivienda en procesos de reconstrucción a través de la producción social de vivienda.
- Establecer procedimientos ágiles para la acreditación de la tenencia de la vivienda para no obstaculizar la asignación del subsidio.
- Crear o fortalecer las herramientas existentes para determinar la evaluación del riesgo en los territorios donde se realizan acciones de vivienda en etapas pre y pos desastre.
- Establecer un protocolo para el levantamiento de censos de viviendas afectadas en situaciones de desastre.
5. Coordinación interinstitucional:
- Es fundamental establecer una vinculación constante con organismos técnicos especializados en materia de riesgos de nivel federal (como el Centro Nacional de Prevención de Desastres).
- Reforzar la coordinación con gobiernos estatales y municipales para fortalecer mecanismos de control efectivos para la construcción de viviendas seguras y sostenibles.
- Mejorar la colaboración con entidades técnicas como colegios de profesionales y universidades, para capacitar y asesorar a asistentes técnicos en temas de seguridad estructural, gestión de riesgos y diseño participativo.
Reflexiones finales
La Conavi reconoce que lograr una vivienda adecuada, segura y sustentable a través de garantizar una adecuada habitabilidad, seguridad estructural y localización de la vivienda fuera de zonas de riesgo, en zonas rurales y urbanas marginadas y empobrecidas que tienen una alta exposición a peligros, requiere una eficiente articulación de las políticas de GIRD con las políticas habitacionales, lo cual requiere un trabajo interdisciplinario y colectivo, distanciado del enfoque tradicional sectorializado.
Tarea nada sencilla por las condiciones imperantes de las políticas públicas de GIRD en México, sobre todo en lo que concierne a la marcada asimetría existente entre las acciones preventivas y reactivas. Tales políticas, históricamente, han centrado sus esfuerzos en la atención de emergencias y reconstrucción, pero no en la prevención y atención de las raíces de la vulnerabilidad y la exposición, lo que implica una visión poco afortunada de que los desastres son sucesos circunstanciales que se deben solo a los peligros y no a procesos sociales.
En la misma tesitura, la Conavi también reconoce que la vulnerabilidad asociada a los desastres pasa por reconocer que no se atenderá el riesgo en tanto no se atienda la vulnerabilidad, y que esta es producto de aspectos socioeconómicos y de desarrollo humano no resueltos, así como también —y en buena medida— de la vulnerabilidad institucional y de los modelos de planeación de los organismos encargados de atender el problema de la vivienda, que consideran poco los factores de riesgo.
De ahí la relevancia de la transversalidad de la GIRD que, en materia de gestión habitacional, representa para la Conavi un mecanismo de adaptación a la realidad que complementa y enriquece su quehacer cotidiano y que apunta al cambio social en la medida que le permite incorporar nuevos valores y formas de relación que respaldan las acciones institucionales para responder de forma congruente a los retos que plantea la relación entre resiliencia y el derecho a la vivienda adecuada.
Este enfoque ha significado, para la comisión, la difícil tarea de llevar a cabo una reingeniería y una coordinación institucional externa horizontal con dependencias gubernamentales que, además, no siempre comparten como objetivo común la responsabilidad y el interés por incrementar la resiliencia del hábitat y la vivienda.
Aun con lo anterior, todavía se observa un arduo camino para aceptar que la GIRD, como una cuestión transversal de las políticas y de la gestión habitacional, es un instrumento potente para la disminución de las vulnerabilidades y de la exposición al peligro, en un territorio en el que el riesgo cero, en definitiva, no existe.
Notas
1. El enfoque de la transversalidad refiere trabajar colectiva e interdisciplinariamente, con mecanismos de coordinación eficaces, en algunos temas para los que las estructuras organizativas verticales son inadecuadas. Su función es proporcionar capacidad de actuación a las instituciones con relación a temáticas que no encajan en una organización fragmentada o sectorial (Serra, 2005).
2. La Observación General número 4 (ONU, 1991) determina que el derecho a la vivienda significa “el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”, e indica que las siete cualidades para que una vivienda sea considerada como adecuada son: accesibilidad, adecuación cultural, disponibilidad de servicios, materiales e infraestructuras, gastos adecuados al nivel de ingreso, lugar adecuado, seguridad jurídica de la tenencia y habitabilidad. Un criterio adicional, sobre todo en procesos de reconstrucción, es “el respeto de las normas de seguridad dirigidas a reducir daños en casos de futuros desastres” y que, “para garantizar la planificación sostenible y a largo plazo de la reconstrucción [… ] en la mayor medida posible y siempre que se cumplan las normas de seguridad necesarias, los propietarios de las casas destruidas deberán tomar sus propias decisiones acerca de la forma en que estas deben ser reconstruidas” (ONU, 2007).
Referencias
Conavi (2018). ¿Tienes una vivienda resiliente? https://www.gob.mx/conavi/es/articulos/tienes-una-viviendaresilienteidiom=es#:~:text=Las%20caracter%C3%ADsticas%20de%20una%20vivienda,e%20identidad%20de%20sus%20habitantes.
Conavi y PNUD (2020). Fortalecimiento para una vivienda adecuada, sostenible y segura ante el riesgo de desastre en México. Conavi / PNUD.
Conavi (2021). Reglas de Operación del Programa de Vivienda Social para el ejercicio fiscal 2021. DOF.
Ley General de Protección Civil.
Mercado Moraga, Á. (2017). Servicios habitacionales, resiliencia urbana y cambio climático. En C. Fidel y G. Roimero (coord.), Producción de vivienda y desarrollo urbano sustentable. UNAM / Clacso / Universidad de Sarmiento. Pp. 125-159.
ONU (1991). Observación general Nº 4: El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).
ONU (2007). Protección de las Personas Afectadas por los Desastres Naturales. Directrices Operacionales del Comité Permanente entre Organismos (IASC) sobre la protección de los derechos humanos en situaciones de desastres naturales.
UNDRR (2017). Plataforma Global 2017 para la Reducción del Riesgo de Desastres. ONU.
Palma, J. y García Lozano, M. (2017). Construir viviendas más asequibles y resilientes en América Latina y el Caribe. Banco Mundial
Blogs. https://blogs.worldbank.org/es/latinamerica/construir-viviendas-mas-asequibles-y-resilientes-en-america-latina-y-el-caribe
Sedatu (2021a). Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial 2020-2024 (ENOT). DOF.
Sedatu (2021b). Programa Nacional de Vivienda 2021-2024. DOF.
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Semarnat (2004). Gestión integral de riesgos y atención a emergencias y desastres por eventos naturales extremos. Semarnat.
Serra, A. (2005). La gestión transversal. Expectativas y resultados. Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 32, pp. 1-17.
Triveno, L. y Yanev, P. (2017). Para construir ciudades resilientes debemos considerar el problema de las viviendas precarias como una emergencia de vida o muerte. Banco Mundial. https://blogs.worldbank.org/es/latinamerica/para-construir-ciudades-resilientes
