El problema de la vivienda en la Ciudad de México ha sido su déficit, atribuido tanto a la escasez como al alto precio del suelo. El presente ensayo tiene como objeto destacar los hallazgos de la ENVI 2020 para la capital del país. Frente a sus mermadas condiciones, observables en la acelerada pérdida de tenencia en régimen de propiedad durante los últimos años, con la consecuente diversificación de las modalidades de posesión precaria y expulsión masiva de población pobre hacia la periferia de la metrópoli, la encuesta permite evaluar la situación de la vivienda con base en los atributos de la vivienda adecuada. Además, cuantifica por primera vez una realidad menospreciada: 75% de quienes requieren vivienda tienen el suelo para construirla en la propia Ciudad de México.
No hay política pública sin diagnóstico pero, como sabemos, el diagnóstico también se puede elaborar para justificar una determinada política. Si bien no siempre existe una intencionalidad específica cuando se elabora el diagnóstico, lo cierto es que del conocimiento de la problemática deriva el alcance del diseño de la política pública.
Lo que ahora nos revela la Encuesta Nacional de Vivienda (ENVI) 2020 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [Inegi], 2021), particularmente sobre la Ciudad de México (CDMX), transforma el diagnóstico del que se ha partido para el diseño de la política de vivienda en un aspecto fundamental que la hace posible: el suelo.
Desde hace más de dos décadas, la política de vivienda en Latinoamérica se elabora con base en la determinación de su déficit cuantitativo y cualitativo conforme a la metodología del Centro Latinoamericano de Demografía (Celade, 1996).
En la Ciudad de México, el déficit cuantitativo se extrae de las características de los hogares y de los registros de matrimonios y de divorcios, para proyectar la formación de hogares que necesitarán una vivienda nueva en un período determinado (Gobierno de la Ciudad de México [GCM], 2019), siguiendo la recomendación metodológica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (Arriagada, 2003) para calcular, en principio, el número de hogares y las relaciones de parentesco dentro de ellos, y, por otro lado, los núcleos familiares y sus características, con el fin de identificar los requerimientos de vivienda en períodos determinados. El déficit cualitativo, por su parte, recupera información sobre el hacinamiento, los materiales de construcción en techos, paredes y pisos, así como la disponibilidad de servicios básicos, como el drenaje, la toma de agua domiciliaria y la energía eléctrica, siendo los censos de población y vivienda decenales la fuente de estos datos.
De acuerdo con la metodología del Celade, cualitativamente, las viviendas existentes se clasifican en:
a. Vivienda buena (en condiciones materiales plenamente satisfactorias)
b. Vivienda recuperable o mejorable (aceptable, pero que requiere intervenciones parciales)
c. Vivienda precaria o irrecuperable (en mala condición extrema y fuente de déficit cuantitativo) (Arriagada, 2003)
Estos parámetros –calificados como “viviendistas” por autores como Coulomb (2014), por basarse solo en las características de la vivienda– no han sido suficientes para determinar las necesidades actuales de vivienda, dada la intensa transformación en la conformación de los hogares y las estructuras familiares. Además, no cumplen el estándar internacional del concepto de vivienda adecuada que, además de elementos materiales, supone la disposición de “infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [CDESC], 1991), como han insistido diversos autores (Coulomb, 2019).
A ello se agrega que el diagnóstico no ha ido acompañado de un análisis de la disponibilidad de suelo (público y privado) para vivienda y su correlación con las características, ingresos y capacidad de crédito de la población con déficit de vivienda.
Frente al diagnóstico con base en el déficit de viviendas, la ENVI 2020 aproxima a México al diseño de políticas habitacionales evaluables conforme a los estándares de la vivienda como derecho humano y, por lo tanto, a una progresividad verificable, acorde con la obligatoriedad para el Estado mexicano (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], art. 1.o, párr. tercero).
Específicamente, en cuanto a la Ciudad de México, los resultados de la ENVI 2020 permiten organizar las 2 719 942 viviendas habitadas –de las 2 808 652 existentes– conforme a los siete atributos de la vivienda adecuada (CDESC, 1991), tal y como se describe a continuación:
1. Seguridad de la tenencia
En la siguiente tabla se muestra la tenencia de las 2 719 942 viviendas en la Ciudad de México:
Frente al registro de 51.2% de vivienda propia aparece el de rentada, prestada y en otra situación, que juntas suman 48.8%. Gómez y Sicilia (2020) señalan que, desde el censo realizado durante la intervención norteamericana de 1847, hasta el Censo de Población y Vivienda de 2000, la vivienda en propiedad se incrementó de manera constante de 3.3% a 71%, mientras que la vivienda en renta, junto con las ubicadas en otra situación, disminuyeron de 76.5% a 29%. Sin embargo, de 2000 a 2015, la vivienda en propiedad disminuyó de 71% a 52% frente al resto, que sumó 47%. Según la ENVI 2020, cinco años después continúa la tendencia decreciente de la vivienda en propiedad, que pasó a 51.2%, mientras la vivienda en renta y en otra situación pasó a 48.8%.
Si bien la vivienda en renta no es necesariamente una vivienda insegura en términos de tenencia, es indudable que la vivienda en propiedad es la que permite una mayor seguridad para sus habitantes. Aunque no todas las viviendas rentadas, prestadas o en otras condiciones podrían representar una tenencia insegura, su incremento no responde a una elección libre de sus ocupantes, sino a la disminución de sus ingresos. Peor aún, el incremento de vivienda en renta es previsiblemente producto de la venta de viviendas habitadas por las personas propietarias y de la adquisición de más de una vivienda para obtener recursos de la que no se habita, mientras que la vivienda “prestada” es probable que responda a vivienda informalmente en renta, subarrendada, compartida, etc., es decir, a modalidades de uso que no parecen brindar seguridad en la tenencia, pues responden a reglas generalmente unilaterales de quien presta la vivienda para una ocupación temporal.
2. Disponibilidad de servicios materiales, instalaciones e infraestructura
Con relación a los servicios existentes y la satisfacción de los habitantes respecto de ellos, la encuesta indica que 98.4% de las viviendas habitadas cuenta con sanitario, 99.8% con agua entubada, 99.9% con drenaje, 99.7% con electricidad. Es decir, 98.4% de la población cuenta con la totalidad de servicios básicos cubiertos. Y de las viviendas en las que habitan personas con discapacidad, 15.6% requiere adaptaciones en rampas, puertas, baños o pasamanos.
3. Asequibilidad
Entendida como el acceso pleno y sostenible a los recursos para conseguir una vivienda, especialmente por grupos vulnerables de atención prioritaria, la ENVI 2020 no revela resultados inmediatos sobre la asequibilidad de la vivienda.
Sin embargo, otros estudios, como el de “Evolución del comportamiento de precios de vivienda en México 2016-2021” (Milenio, 2021), señalan que tan solo de 2016 a 2019 los precios de la vivienda en la Ciudad de México se incrementaron 24%, si bien durante la pandemia se presume que habrían disminuido.
El proyecto del Programa General de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México 2020-2035 (GCM, 2020), por su parte, señala que la oferta de vivienda se ha concentrado en proyectos localizados en demarcaciones como Benito Juárez, Miguel Hidalgo, Álvaro Obregón y Cuajimalpa, con precio por metro cuadrado (m2) promedio superior a los 25 000 pesos, totalmente privativos para la mayor parte de la población cuyo salario promedio se encuentra en los 6 000 pesos al mes.
4. Habitabilidad
Con relación a datos relacionados con este parámetro, la ENVI 2020 destaca que 40.9% de las viviendas tiene 31 años o más de antigüedad; 30.9% se encuentra en una superficie de terreno de menos de 60 m2; 21.3% mide menos de 45 m2 y 33.1% de 46 a 75 m2. Además, 49% presenta uno o más de los siguientes problemas estructurales (calificados así por la encuesta): 29.3% tiene grietas o cuarteaduras en techos y muros, 11.3% tiene pandeos o deformaciones en los marcos de las puertas o ventanas; 10.5%, levantamientos o hundimientos del piso; 32.4%, humedad o filtraciones de agua en cimientos, muros o techos; 6.7%, fracturas, pandeos o deformación de columnas, vigas o trabes, y 7.1%, problemas en las tuberías de agua o drenaje dentro de la vivienda.
De acuerdo con sus residentes, 34.9% de viviendas propias requiere construcción, ampliación o reparación, y 45.7%, arreglos y remodelación. Se trata de porcentajes altos frente a quienes respondieron sentirse poco o nada satisfechos por la calidad del piso, que fueron 14.4%; por la calidad de los muros y techos, 10.3%; por la pintura, recubrimientos y otros acabados, 19.9%; por la iluminación natural, 9.6%; por la ventilación natural, 6.5%, y la protección contra lluvia, frío, calor o viento, 7.9%.
Asimismo, con relación a los espacios de las viviendas, sus propietarios manifiestan poco o nada de satisfacción respecto de: sus cuartos para dormir, 13.6%; baños, 13.1%; cocina, 16%; sala comedor, 15.4%, y patio, 37.3%. Sin embargo, 27.9% de los hogares (es decir, 759 121) manifestó requerir otra o más viviendas con una o más habitaciones: 801 055 viviendas requeridas en total.
Por otro lado, la ENVI 2020 registró también la percepción de las personas residentes sobre la necesidad de que se resuelvan diversos problemas en la colonia en que se encuentran las viviendas. Respondieron resentir “algo” o “mucho”: la falta de rampas para personas con discapacidad (62.5%); el exceso de ruido por vecinos o del exterior (58.5%); la basura tirada en las calles (58.8%); la contaminación del ambiente por fábricas o construcciones (27.7%); el deterioro por abandono de viviendas o espacios públicos (24.1%); el vandalismo, grafitis, pintas, vidrios rotos, entre otros (51%); y robos o asaltos (71%) (Tabla 4).
5. Accesibilidad
El financiamiento para vivienda en la Ciudad de México es escaso. Solo 146 329 habitantes se encuentran pagando actualmente algún crédito, de los cuales 111 953 (76.5%) fueron otorgados por instituciones públicas.
Cabe destacar que, de 1999 a 2021, el Instituto de Vivienda de la Ciudad de México (INVI) ha financiado 90 230 viviendas nuevas en conjuntos habitacionales y 80 059 viviendas nuevas en el esquema de vivienda progresiva, además de haber otorgado 178 669 créditos para mejoramiento y rehabilitación de viviendas (INVI, 2020). De allí que se puede inferir que un alto porcentaje de los créditos pendientes de pago corresponden a este organismo. A estas cifras hay que sumar las 17 808 viviendas reconstruidas con motivo del sismo de 2017, para contabilizar en 366 766 acciones de vivienda realizadas por el gobierno de la Ciudad en alrededor de 22 años (GCM, 2021).
A pesar del número de viviendas producidas tanto por organismos federales como locales, tan solo en 2020 se requirieron 801 055 viviendas más, conforme se manifestó en 759 121 hogares, de acuerdo con la ENVI 2020 (Inegi, 2021). Un dato levantado por primera vez por el Inegi se relaciona con la disponibilidad de terreno para construir: de las 801 055 viviendas requeridas, 602 606 (75.2%) cuentan con terreno dónde edificar.
Se trata de un dato fundamental, considerando que en los 867 asentamientos irregulares existentes en la ciudad se encuentran 50 703 viviendas (Roa, 2016). Aun cuando ha disminuido su ritmo de crecimiento, siguen extendiéndose fundamentalmente en el suelo de conservación de la zona sur de la Ciudad de México, particularmente en Tlalpan, Tláhuac y Xochimilco (Salazar, 2016).
Al respecto, cabe recordar que la ENVI 2020, como los censos de población y vivienda, no fue levantada en los asentamientos irregulares. Esto motivó una demanda de amparo y la consecuente sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), ordenando al Inegi realizar los censos y acciones necesarias para recabar la información estadística y geográfica idónea, pertinente y eficaz en los asentamientos humanos informales o irregulares, necesaria para que las autoridades implementen políticas públicas en esos sectores desprotegidos de la población (SCJN, 2020).
Sobre la accesibilidad de la vivienda, cabe mencionar también que no existen medidas para proteger a los habitantes de las alzas de alquileres y de desalojos, datos que no documenta la encuesta y que son de difícil obtención a través de otras fuentes
6. Ubicación
Sobre el grado de satisfacción con la relación distancia-tiempo que tardan de su vivienda a diversos servicios, las personas encuestadas respondieron estar poco o nada satisfechas respecto de: trabajo, 19.6%; centros escolares, 11.1%; centros de salud, 15.2%; mercados o centros comerciales, 12.2%; parques o espacios deportivos, 21.8%, y centros de recreación o instalaciones culturales, 40.4%.
7. Adecuación cultural
Tendrá que hacerse un trabajo de análisis detallado para evaluar en qué medida las viviendas de la Ciudad de México responden a este parámetro, relacionado con las características y materiales de las viviendas. Respecto de las políticas que apoyan la expresión de la identidad cultural y diversidad de la vivienda podrían mencionarse los programas del INVI, básicamente diseñados para la autoproducción, lo que permite que los beneficiarios decidan el material y diseño de sus viviendas dentro de las normas técnicas previstas en el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal.
Conclusiones
Como se puede observar, no todos los datos producidos por la ENVI 2020 arrojan un diagnóstico preciso de los siete atributos de la vivienda adecuada como derecho humano. Sin embargo, se puede evaluar la seguridad de la tenencia, la disponibilidad de servicios materiales, instalaciones e infraestructura, la habitabilidad, la accesibilidad y la ubicación, mientras que la asequibilidad, la accesibilidad y la adecuación cultural requieren de otros elementos para poder estimarse.
La principal conclusión en este breve cruce de resultados de la ENVI 2020 con los parámetros de la vivienda adecuada es que la encuesta es un instrumento útil para transitar del diagnóstico de la vivienda en sí misma, a la vivienda como un espacio con disponibilidad de servicios, infraestructura y localización accesibles en su costo para elevar la calidad de vida de las personas.
Otro aspecto importante es que hay un hallazgo de este instrumento que debería implicar la modificación de los programas de vivienda social en la Ciudad de México: de las 801 055 viviendas que se requieren, 602 606 (es decir, 75.2%) cuentan con terreno dónde ser construidas.
La política de vivienda que puede desprenderse de este último dato podría tener un impacto social de gran aliento: además de ahorrar recursos (del gobierno, pero sobre todo de los solicitantes de crédito) para la construcción de vivienda (gasto en suelo), podría disminuir considerablemente el tiempo de gestión de la construcción de vivienda social. Concentrar la construcción de vivienda con recursos públicos en los predios que actualmente habita la población demandante tendría la gran virtud de impedir la gentrificación y expulsión de habitantes de sus predios y de la Ciudad de México misma, coadyuvaría a racionalizar las acciones de redensificación aplicables con la Norma 26 y ayudaría a impedir el crecimiento de los asentamientos irregulares.
Por supuesto, una política de este tipo supone modificar la gestión social que actualmente se concentra en vivienda nueva en conjunto para redirigirla hacia la vivienda progresiva o vivienda nueva en lote familiar. Un programa de este tipo tendría que acompañarse con dos medidas más: la regularización de uso del suelo que, en su caso, suponga la construcción y un programa de apoyo a la escrituración de los departamentos resultantes.
Referencias
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