El enfoque de derechos humanos en la planeación urbana coloca en el primer lugar de atención a la persona y sus derechos en los instrumentos de planeación. Esto contrario a otras posturas, como la meramente económica o de consumo de recursos naturales, por las cuales se ha justificado un sinfín de acciones que han deteriorado la calidad de vida de los asentamientos humanos. En este artículo se abordarán dos casos concretos de ciudades mexicanas, Ensenada y Mazatlán, cuyos PDU incorporan esta revolucionaria aproximación.
A raíz de una serie de sucesos trascendentales de naturaleza jurídica relacionados con las ciudades, como lo fueron las reformas de 2011 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM),1 la conferencia Hábitat III de 20162 y la publicación en el mismo año de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU),3 se ha posicionado cada vez más a las personas y sus derechos en el centro del discurso urbano. Esto en contraposición a otras posturas, como la meramente económica o de consumo de recursos naturales, que aún prevalecían a principios de este siglo y por las cuales se justificaba toda una serie de acciones que disminuyeron la calidad de vida de una importante cantidad de población de los asentamientos humanos en México y el mundo.
El enfoque en derechos humanos en la planeación urbana consiste en la incorporación —dentro de un Plan de Desarrollo Urbano (PDU) legal y obligatorio— de los contenidos expresados en forma de verbos por el artículo 1 de la CPEUM, respecto de los derechos fundamentales de los residentes de la zona regulada por dicho plan. Esto con la pretensión de otorgar la máxima protección y desarrollo a dichos derechos, configurando las condiciones que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación denomina como el mínimo vital necesario para el desarrollo libre de las capacidades humanas. Este nuevo enfoque, como se menciona arriba, coloca en el primer lugar de atención a la persona y sus derechos en los instrumentos de planeación, conforme al marco normativo que prevé el ya mencionado artículo 1, el cual indica:
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia (CPEUM, 2011).
De este mismo artículo se desprenden los verbos de derechos, parte medular del enfoque en derechos humanos. Con esta expresión nos referimos a las obligaciones que progresivamente se desprenden para la autoridad municipal en la formulación, interpretación y aplicación de un PDU, y su forma de expresión:
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley (CPEUM, 2011).
Estos verbos (respetar, proteger, garantizar, prevenir) determinan la estructura y contenido de un PDU con enfoque en derechos bajo tres elementos esenciales: el derecho a la vida, la dignidad del ser humano y el mínimo vital que necesitan los seres humanos para vivir dignamente. Lo anterior constituye el eje del nuevo derecho urbanístico mexicano y evidencia el reconocimiento de la progresividad de los derechos humanos mediante la expresión clara del principio propersona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y actos derivados. Esto incluye aquellas contenidas en las leyes, reglamentos, programas de desarrollo urbano y ordenamiento ecológico, así como en licencias y actos, con el fin de que todas las autoridades, incluyendo los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de los tres órdenes de gobierno, favorezcan y brinden la mayor protección jurídica, respecto de sus derechos fundamentales, a las personas que residen en asentamientos humanos.
Desde un aspecto técnico, y contrario a la forma tradicional de realizar un PDU —que normalmente comienza con la elaboración de un diagnóstico—, este nuevo tipo de instrumentos inicia con la identificación puntual de los elementos urbanos, sociales, económicos, ambientales o institucionales más relevantes que determinan el estado actual del asentamiento humano a planear. Este proceso de identificación es realizado por las personas que usan, trabajan o viven en dicho entorno.
Luego se identifican las influencias que hay entre estos elementos —denominados factores críticos— en su relación con los derechos humanos. De dicho ejercicio se obtiene, finalmente, una densa red de relaciones (Figura 1) que sirve como referencia fundamental para entender —y no solo describir, como se hace hasta ahora— el funcionamiento del sistema urbano. Al llegar a este producto se cuenta con las condiciones para realizar la etapa de diagnóstico del PDU, teniendo siempre como elemento de referencia a esta red, con toda su gama de relaciones no triviales como guía para desarrollar sus contenidos.
De esta manera se pretende superar el diagnóstico estático y voluminoso tradicional de los PDU, conformado por los apartados ya conocidos de medio físico natural, medio físico transformado y socioeconómico, para pasar a una estructura de diagnóstico enfocado, pues de antemano se ignora cuáles serán sus apartados hasta obtener esta red de relaciones. Desde el enfoque de sistemas complejos se puede decir, entonces, que los temas rectores de cada asentamiento a planear “emergen” de su propia red de relaciones, la cual es irrepetible y única, como lo será la estructura de su PDU.
Figura 1. Red de influencias entre factores críticos y derechos humanos de la zona centro y frente de Mar de Ensenada, BC, México
Entre más grande el nodo, mayor la cantidad de relaciones. Fuente: Polígono Urbano de Derechos Humanos de la Zona Centro y Frente de Mar. IMIP/CJUR Ensenada.
Caso de Ensenada, Baja California
Bajo este enfoque de derechos, el Colegio de Jurisprudencia Urbanística (CJUR) se ha dado a la tarea de diseñar y avanzar en las metodologías ya mencionadas, implementándolas en la elaboración de los primeros instrumentos de planeación en su tipo. Un ejemplo es el Programa Parcial de Mejoramiento Urbano y Frente de Mar (Periódico Oficial de Baja California, 2019) de la ciudad de Ensenada, en Baja California, que se caracteriza por incluir una declaratoria de reconocimiento de derechos fundamentales en el ámbito de aplicación del programa, donde los enuncia de manera puntual y los acompaña con un listado de principios normativos en materia de derechos y sus alcances.
Además, y partiendo de la premisa de que los derechos humanos se pueden expresar espacialmente, el programa los vuelve visualmente explícitos a través de una cartografía de derechos humanos, la cual representa su grado de vulnerabilidad (Figura 2). A su vez, esta es complementada con una matriz de problemática y derechos humanos en el ámbito espacial de validez del programa (Tabla 1), cumpliendo así con el verbo de derecho ‘reconocer’, al mostrar un concentrado de los derechos fundamentales existentes, de acuerdo con la problemática con la que se asocian, así como los instrumentos normativos en los que se sustenta el programa.
Juntos —cartografía y matriz— son la base en la identificación de los proyectos urbanos necesarios para garantizar las condiciones del máximo desarrollo de las personas en esta zona de la ciudad de Ensenada.
Figura 2. Mapas de afectación a los derechos humanos al hábitat, a la ciudad y al medioambiente sano
Fuente: Programa Parcial de Mejoramiento Urbano de la Zona Centro y Frente de Mar. IMIP/CJUR Ensenada 2019.
Como continuación de este instrumento, y en apego al artículo 85 de la LGAHOTDU —la cual permite la declaración de polígonos para el desarrollo4—, se elaboró el instrumento Polígono Urbano de Derechos Humanos de la Zona Centro y Frente de Mar de Ensenada. Este documento, entre otras cosas, integra el factor tiempo en un análisis espacial de las actividades que se realizan en esta zona —la cual concentra las actividades turísticas de la ciudad (Figura 3)—, presentándolas como cortes de mañana, tarde y noche, con lo que se demuestra la variedad espacial que puede tomar una misma actividad dependiendo de la hora del día.
El instrumento fue enriquecido con un diagnóstico a nivel persona por medio de entrevistas tanto a actores clave de esta zona como a sus habitantes y trabajadores de todos los rangos económicos y sociales, quienes aportaron valiosos matices al entendimiento de las actividades que se llevan a cabo en el sector y que normalmente se ignoran por la falta de acercamientos a nivel individual. Este instrumento concluye con la presentación de acciones a llevar a cabo a manera de “Fichas solución”, que pueden presentar varias soluciones para un mismo problema y de las cuales deberá seleccionarse una a través de audiencias públicas que aún faltan por realizarse.
Tabla 1. Matriz de problemática y derechos humanos en el ámbito espacial de validez del programa
Fuente: Programa Parcial de Mejoramiento Urbano de la Zona Centro y Frente de Mar. IMIP/CJUR Ensenada 2019.
Figura 3. Densidad de actividades, fin de semana
Fuente: Polígono Urbano de Derechos Humanos de la Zona Centro y Frente de Mar. IMIP/CJUR Ensenada.
Caso Mazatlán, Sinaloa
Otro instrumento de planeación con enfoque en derechos humanos es el diagnóstico que se ha realizado para la actualización del Programa de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Mazatlán, Sinaloa. Además de una red de relaciones entre factores urbanos, en este instrumento se incluye un apartado de principios mandato en materia de derechos humanos urbanos, los cuales se consideran como la guía esencial que deberá seguirse y a la cual deberán ajustarse los contenidos de la planeación urbana en todos los componentes y fuentes del derecho que integran este programa de ordenamiento. No obstante, se ha dado un paso adicional al transitar de un diagnóstico donde los contenidos están estructurados de manera lineal, a uno estructurado alrededor de fichas sintéticas de redes y agrupadas en ámbitos de atención, los cuales conforman la estructura base tanto de este diagnóstico como de lo que serán los apartados normativos próximos a desarrollarse.
Adicionalmente, este es un PDU donde no solo se incluye contenido sobre los impactos urbanos que la pandemia por la COVID-19 tuvo en el municipio de Mazatlán, sino también a los derechos humanos que fueron afectados o restringidos durante la emergencia sanitaria como resultado de diversas políticas públicas de control. Lo anterior justifica la necesidad de crear el marco jurídico urbano desde los contenidos de este Programa Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para garantizarlos y ponderarlos.
De entre estos derechos involucrados durante la pandemia están:
- Derecho al espacio público
- Derecho a la intimidad
- Derecho a la alimentación
- Derecho al transporte
- Derecho a la movilidad
- Derecho a la salud
- Derecho al turismo
- Derecho a la actividad económica e industrial
- Derecho al trabajo
- Derecho a los equipamientos hospitalarios
- Derecho al acceso al agua
- Derecho a la vivienda
- Derecho a las telecomunicaciones
- Derecho al acceso a internet
- Derecho al deporte
- Derecho a la recreación
- Derecho a la cultura
- Derecho a la participación ciudadana
- Derecho a la seguridad social
- Derecho al medioambiente sano
- Derecho a la manifestación
Buenas prácticas
Vale la pena notar que estos programas de desarrollo urbano ya se han reconocido como buenas prácticas con posibilidad de replicarse en contextos internacionales, como lo ha expresado la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) a raíz de la presentación del Programa Parcial de Ensenada en el noveno Foro Urbano Mundial (WUF 9) de 2018. Asimismo, este programa, junto con el de Mazatlán, fueron reconocidos como casos legales paradigmáticos en la denominada Hoja de Ruta Hacia la Recuperación 2022 (The 2022 Roadmap to Recovery), elaborada por el Habitat Professionals Forum y que se lanzó en el onceavo Foro Urbano Mundial (WUF 11), llevado a cabo en Katowice, Polonia. Dicha hoja de ruta reúne una serie de propuestas generales y temáticas de recuperación justa y regenerativa de los asentamientos humanos frente a los impactos provocados por la pandemia. Incluye un apartado de derechos humanos y legislación urbana en donde se proponen cuatro puntos:
- Actualizar los sistemas de derecho urbano basados en una visión integrada de la justicia social y derechos humanos.
- Establecer una base jurídica para la planeación urbana de los derechos humanos con estándares mínimos y garantías de derechos.
- Una visión del urbanismo legal para enfrentar futuras crisis de asentamientos humanos basada en los derechos a la vida, la salud, la alimentación, el agua, la vivienda y la participación.
- Un marco legal para la justicia social urbana a ser adoptado y promovido por ONU-Hábitat e integrantes del Habitat Professionals Forum, de acuerdo con la resolución 45/86 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Recomendaciones finales
Además de los retos técnicos y metodológicos a superar en la elaboración de este tipo de instrumentos, también hay que considerar la importancia de apuntalarlos de la mejor forma posible con el fin de que logren sortear aspectos que podrían obstaculizar su progreso. Tal es el caso, por ejemplo, de los procesos de entrega-recepción entre administraciones municipales entrantes y salientes, el financiamiento necesario tanto para la elaboración como para la puesta en práctica de estos instrumentos, o inclusive la posible falta de aceptación o entendimiento por parte de autoridades gubernamentales, acostumbradas a tratar con instrumentos de planeación más tradicionales y conocidos.
Para contrarrestar lo anterior es importante, entre otras cosas, fortalecer y garantizar la continuidad de las instituciones de planeación locales; el establecimiento de relaciones estratégicas con sectores ciudadanos, privados y académicos locales como contrapartes que velen por estos instrumentos en momentos de vulnerabilidad; así como el mejoramiento de las capacidades de cabildeo y comunicación para poder transmitir de la manera más ágil, clara y eficiente la importancia de estos instrumentos, captando la atención de los funcionarios sobre quienes finalmente recaerá la responsabilidad de aprobarlos.
Más aún, una vez que estos instrumentos de planeación con enfoque en derechos se vuelvan legales y de observancia obligatoria, es muy importante contar con la contraparte ciudadana que vele por su seguimiento y evaluación ante posibles omisiones por parte de la autoridad municipal, así como también para que se realicen las acciones de difusión necesarias para que sean aceptados y conocidos por la mayor cantidad posible de ciudadanos.
Notas
1. En dichas reformas se reconoce la progresividad de los derechos humanos mediante la expresión clara del principio propersona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y actos derivados.
2. Se establece el reconocimiento y garantía de los derechos humanos fundamentales a través del concepto ciudades para todos.
3. La cual mandata el derecho a la ciudad como principio de política pública.
4. Zonas que permitan llevar a cabo acciones específicas para el crecimiento, mejoramiento y conservación de los centros de población, para la formación de conjuntos urbanos y barrios integrales.
Referencias
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo primero. 2011 (México).
Periódico Oficial del Estado de Baja California (13 de septiembre de 2019). Programa Parcial de Mejoramiento Urbano de la Zona Centro y Frente de Mar. Mexicali, México: Gobierno del estado de Baja California. https://wsextbc.ebajacalifornia.gob.mx/ CdnBc/api/Imagenes/ObtenerImagenDeSistema?sistemaSolicitante=PeriodicoOficial/2019/Septiembre&nombreArchivo=Per iodico-40-CXXVI-2019913-SECCI%C3%93N%20II.pdf&descargar=false Consultado por última vez el 17 de mayo de 2022.
