El presente artículo esboza las prácticas locales en la aplicación de la normatividad de usos de suelo. Utilizamos los casos de estudio de Ciudad Juárez, Hermosillo y Tijuana, para ilustrar la evolución de la flexibilidad normativa y su relación con las políticas facilitadoras de vivienda. Asimismo, analizamos la incertidumbre que genera la alta discrecionalidad en la aplicación de las normas urbanas, ya que impacta los tiempos y costos de producción de la vivienda. En conjunto, observamos cómo estas ineficiencias administrativas en la aplicación de los instrumentos de planeación urbana acentúan la exclusión socioespacial encabezada por la dinámica de mercado.
Las reformas financieras implementadas en México a finales del siglo XX permitieron a millones de familias asalariadas acceder a una hipoteca, pero también promovieron un patrón de crecimiento expansivo y segregado (Monkkonen, 2012; Montejano et al., 2018). Dichas reformas aceleraron la producción de vivienda nueva, lo cual generó una presión desbordada sobre los municipios, quienes, según la discusión académica, fueron incapaces de regular el crecimiento de sus ciudades (Coulomb y Schteinghart, 2006). Esta premisa es consistente con el planteamiento de que la planeación tiene poco o nulo efecto en las ciudades mexicanas; planteamiento que se presenta sin mayor explicación sobre las particularidades en la implementación de las normas urbanas.
A través de un análisis cualitativo de la evolución e implementación de la normatividad de usos de suelo en tres ciudades del norte de México, proponemos que, en los municipios con altos índices de crecimiento formal, las normas se aplican con más frecuencia de lo que sugiere la literatura en torno a la planeación. Sin embargo, estas normas son flexibles por diseño y son aplicadas con diferentes niveles de discrecionalidad. Este panorama cambiante en la aplicación de la norma incrementa la incertidumbre en la inversión inmobiliaria y presenta serios problemas de transparencia en el ámbito local.
Método
Este es un primer acercamiento cualitativo a la evolución de las normas de uso de suelo, su implementación en las tres ciudades de estudio y sus impactos en la producción de vivienda. Este análisis es parte de un estudio más amplio, enfocado en entender los esquemas de gobernanza en la elaboración y aplicación de las normas urbanas. Aquí presentamos solamente los resultados referentes a la flexibilidad normativa.
Con el término planeación flexible nos referimos a la adaptación de los instrumentos de planeación para que se adecuen a las necesidades de zonificación de los desarrolladores de vivienda. Planteamos que la flexibilización de la planeación siguió dos vertientes: la primera, a través de la posibilidad de solicitar cambios en las normas urbanas (usos de suelo, alturas de los edificios, densidades, entre otras); y la segunda, a partir de la elaboración de instrumentos de planeación urbana ad hoc. Tanto la definición de usos de suelo como los lineamientos que debe seguir el desarrollo se inscriben en los Planes y Programas de Desarrollo Urbano de cada ciudad, por lo cual nos enfocamos en ellos para este análisis.
Para explorar la flexibilidad de la normatividad, realizamos un análisis de los Programas de Desarrollo Urbano de las tres ciudades. El análisis fue complementado con datos recopilados a partir de entrevistas a representantes de la iniciativa privada y el sector público aplicadas entre julio y septiembre de 2021. Se llevó a cabo la transcripción literal de las entrevistas y posteriormente se realizó la codificación.
La flexibilidad normativa y su relación con el costo de la vivienda
En países desarrollados con marcos regulatorios robustos y sistemas de implementación reconocidos por la ciudadanía, encontramos un consenso académico sobre la existencia de una relación endógena entre los precios de la vivienda y el nivel de regulación.1 De tal forma que las zonas con altos valores tienden a ser altamente reguladas para mantener las características que aseguran formas de mantener su valor (Kok et al., 2014).
Por su parte, en los países en desarrollo, los estudios coinciden en que la zonificación, al restringir la utilización del suelo, afecta de manera adversa los precios de la vivienda. Por ejemplo, Bertaud y Malpezzi (2001) concluyen que los costos de la regulación sobrepasan los beneficios que generan los subsidios que el gobierno designa a la vivienda en Malasia. En América Latina, Boullon (2012) estima que los costos legales representan en promedio 5.6% del costo total de una vivienda, mientras que el tiempo para conseguir un permiso de construcción puede demorar 2.2 meses. Por otro lado, Monkkonen y Ronconi (2013) encuentran en Argentina que la alta regulación también se asocia con altos niveles de irregularidad.
En el caso de las ciudades mexicanas sabemos que la facilidad y rapidez para tramitar permisos ha sido clave para reducir los costos de producción de vivienda a través de las economías de escala (González Ochoa, 2022; Duren, 2018). Estas facilidades otorgadas a los desarrolladores de vivienda han formado parte de las políticas impulsadas desde los organismos internacionales. Por consiguiente, el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), como organismo ejecutor de la política de vivienda, los integró como parte de los acuerdos con empresas constructoras destinados a impulsar la oferta de vivienda (González Arreola, 2006).
Si bien este estudio no se enfoca en el efecto directo que tienen las normas urbanas en el precio de la vivienda, sí nos interesa explorar cómo estas han evolucionado en los últimos 22 años. De manera preliminar, inferimos que los marcos regulatorios varían entre municipios, que existen diferentes niveles de involucramiento de la iniciativa privada en su elaboración y que su aplicación está sujeta a la discrecionalidad del personal que labora en las instancias municipales. En conjunto, la alta variabilidad en la aplicación de la norma genera diferentes niveles de incertidumbre en la inversión, y es esta incertidumbre la que inhibe la producción de la vivienda de menor costo.
La producción de vivienda y el marco regulatorio en Ciudad Juárez, Hermosillo y Tijuana
Ciudad Juárez (Chihuahua), Hermosillo (Sonora) y Tijuana (Baja California) son municipios con un acelerado crecimiento demográfico asociado a la dinámica económica de cada ciudad. En los casos de Ciudad Juárez y Tijuana, su dinamismo proviene de ser un punto de atracción para la industria maquiladora de exportación, mientras que Hermosillo es un núcleo agroindustrial en el norte de México. Estas condiciones favorecen un crecimiento demográfico por arriba del promedio nacional (Tabla 1) y promueven altos índices de empleo asalariado con acceso a financiamiento para la vivienda. Estas características convierten a dichas ciudades en polos de atracción para la producción de vivienda (González Ochoa, 2022; Monkkonen, 2011).
En la Tabla 1 ilustramos el impacto del acceso al financiamiento en el parque habitacional de estas tres ciudades en las primeras dos décadas del siglo XXI. Utilizamos las variables de números de créditos otorgados en cada municipio para vivienda nueva, con el objetivo de aproximarnos al número de viviendas nuevas construidas por empresas desarrolladoras, y la disponibilidad de servicios en la vivienda como una aproximación al nivel de informalidad en el crecimiento urbano. Los datos muestran que Ciudad Juárez y Tijuana cuentan con una mayor proporción de vivienda financiada, con 53 y 43% del total de la vivienda registrada en 2020, respectivamente. Para Hermosillo, la proporción es de 19%. Los altos porcentajes de vivienda financiada en estas tres ciudades, aunados a los altos índices de cobertura de servicios, permiten visualizar la importancia de la vivienda producida a través de empresas privadas como motor de su crecimiento urbano.
En conjunto, estos datos concuerdan con Monkkonen (2011), quien habla de una transición de un patrón de crecimiento informal a uno de crecimiento predominantemente formal incentivado por la disponibilidad de hipotecas subvencionadas. Esta transición también significó una mayor presión en los gobiernos municipales y estatales para responder con obras de infraestructura y procesamiento de trámites.
Al final de la década de los noventa, los municipios de estudio enfrentaron estas nuevas necesidades de regulación con capacidades similares. Los tres contaban con Institutos Municipales de Planeación (Implan)2 y tenían su propio Plan de Desarrollo Urbano de centro de población (PDU).3 De manera complementaria, los municipios también contaban con sus respectivos reglamentos de edificación, de fraccionamientos, de condominios, entre otros. Para González Ochoa (2022b), todos estos documentos se vuelven relevantes en el reto de la producción de la vivienda de interés social, ya que definen los límites ante las estrategias de reducción de costos que emplean las empresas.
En el análisis de dichos documentos nos enfocaremos en dos aspectos: 1) los aspectos que llevan a cambios en la regulación en materia de zonificación, y 2) los diferentes niveles de flexibilidad que permite la normativa.
Al analizar la temporalidad y evolución de estos documentos, las fechas de publicación muestran que los municipios han ajustado los PDU con base en los cambios en la política pública federal o cuando cambian las condiciones de desarrollo urbano que dieron origen al documento. Por ejemplo, el programa de Hermosillo se modificó en cada cambio de administración municipal en 1994, 1997, 2000, 2003 y 2007. En cada actualización, el municipio ajustó las reservas para el crecimiento urbano, las densidades habitacionales y los usos del suelo con el fin de dirigir el crecimiento hacia zonas más adecuadas (Gobierno de Hermosillo, 2000).
Para los municipios de Tijuana y Ciudad Juárez, la temporalidad de los documentos se alinea con los cambios en la administración federal. De tal manera que los ajustes en los PDU, publicados ambos en 1995 y 2003, replican la política que propició el auge en la producción de vivienda. Por ejemplo, en Tijuana, el PDU 2003, además de coincidir con una ampliación de la reserva territorial y ajustes a las densidades permitidas, añade el requisito de los estudios de impacto urbano.4
Por su parte, el PDU 2003 de Ciudad Juárez enfatiza la creación de un inventario de reservas territoriales y un incremento en las densidades permitidas (Instituto Municipal de Investigación y Planeación de Ciudad Juárez [IMIP], 2003). De esta estrategia surgen diversos programas parciales que prevén un marco regulatorio para el crecimiento de vivienda formal. Los programas de El Barreal y Oriente San Isidro, Ciudad Juárez Ojitos, Zona Oriente Zaragoza, Zona Sur y Lote Bravo y El Mezquital, fueron elaborados por el IMIP de Ciudad Juárez y publicados por el municipio entre 2002 y 2003. Con base en las entrevistas y los registros de los programas, los planes fueron elaborados en coordinación con las empresas privadas conforme se liberaron las reservas territoriales en la periferia de la ciudad.
Tanto en Tijuana como en Ciudad Juárez, algunos de estos programas parciales fueron financiados y elaborados por desarrolladores de vivienda. En Ciudad Juárez, el Plan Parcial de Desarrollo Urbano San Jerónimo 2005 fue elaborado a solicitud de la Corporación Inmobiliaria San Jerónimo, S. de R.L. de C.V.; mientras que el Programa
Parcial de Desarrollo Urbano de Valle Las Palmas (2008) y el Programa Parcial de Crecimiento de la Zona Sur (2014) fueron elaborados en el marco de convenios del Instituto Metropolitano de Planeación de Tijuana con las compañías URBI y Ruba Desarrollos, S. A. de C. V., respectivamente.
La segunda generación de PDU surge después de la burbuja inmobiliaria y la crisis económica de 2008. Estos eventos evidenciaron las fallas de la política pública al promover la sobreproducción de vivienda económica a través de un esquema facilitador. En este sentido, los municipios cumplieron con el objetivo de facilitar la producción a través de esquemas flexibles y coadyuvaron al crecimiento expansivo de sus ciudades.
Con base en las condiciones contextuales, la política de vivienda también evolucionó, incorporando de manera discursiva conceptos de ciudad sustentable, compacta y densa. Paradójicamente, para los tres casos de estudio, los municipios expanden el límite del centro de población. Se infiere que esta es una manera de tener mayor control local sobre las zonas de posible expansión, aunque también les permite incorporar más área de reserva territorial sobre la cual expandirse.
Otro aspecto por señalar es que cada modificación de los programas reguladores del desarrollo urbano o de las normas urbanas incrementa los requisitos para quienes buscan desarrollar. Por ejemplo, en el caso de Tijuana, el PDU 2010 señala de manera general que el Implan podrá requerir a los desarrolladores los estudios que considere necesarios. Asimismo, este municipio consolida la práctica de los cambios de uso de suelo a través de la elaboración de estudios de impacto urbano, incorporándolos como requisito en el reglamento de zonificación de 2012. En este sentido, la consolidación de prácticas de cambios de usos de suelo sugiere una alta flexibilidad de las normas urbanas. Al respecto, los informantes en esta ciudad mencionaron que las autoridades les permiten hacer el cambio de uso de suelo, alturas y densidades al presentar los estudios correspondientes. Un informante señaló que solo cuando el predio se encuentra en una zona de mucho riesgo, como una zona de inundación, la autoridad niega el cambio.
En Ciudad Juárez, los cambios en la densidad habitacional o en los usos de suelo permitidos se llaman modificaciones menores al Plan Director de Desarrollo Urbano. Con base en las entrevistas, dichos cambios proceden si cuentan con sustento técnico; en esos casos, las autoridades mencionan que en tres meses puede realizarse el cambio de uso de suelo.
De la misma forma, en Hermosillo la ley provee de mecanismos para promover un cambio de uso de suelo, cambiar una sección vial o promover densificación. Según los informantes, los cambios se deben sustentar mediante los documentos que solicita la autoridad correspondiente, generalmente un dictamen de congruencia o un anteproyecto autorizado.
En Hermosillo y Ciudad Juárez, a pesar de que existe la posibilidad de realizar estos cambios a la norma, la respuesta recurrente tanto de la autoridad como de los desarrolladores es que pocas veces se recurre a estos instrumentos, ya que consumen mucho tiempo y el resultado es incierto. Caso contrario al de Tijuana, donde los cambios en las densidades y las alturas son frecuentes.5
Adicionalmente, para Tijuana, los datos recabados permiten ver que el funcionamiento del Implan depende del ingreso por el pago de derechos de revisión de esos estudios. Al respecto, un informante desglosa el presupuesto del instituto: “[Refiriéndose al Implan] el Ayuntamiento le da 12 millones [de pesos] y el Implan tiene que generar los 6 millones restantes [este es ingreso adicional] de los diferentes trámites que se hacen, como [revisión de] estudios de impacto urbano, o estudios de impacto vial, etc.”. Estos hallazgos sugieren que las normas urbanas que se derivan de estos documentos tienen diferentes grados de flexibilidad para cada municipio. Primero, a través del involucramiento de las empresas en su elaboración y, segundo, a través de las modificaciones a los planes, que se han circunscrito como prácticas reguladas por los municipios. Para el caso de Tijuana, esta práctica de cambios en la normativa se ha convertido en un instrumento importante de recaudo.
Certidumbre en la aplicación de la norma
Aunque la información de las entrevistas no permite calcular con exactitud el impacto de las normas en los costos de producción, los entrevistados son consistentes en mencionar los efectos que genera la poca claridad en los trámites y en los tiempos y costos de producción de la vivienda. En concreto mencionan que la discrecionalidad y cambios en la aplicación de la norma les genera incertidumbre sobre la inversión inmobiliaria.
Con base en las respuestas de nuestros informantes podemos identificar dos momentos en los que las autoridades cambian la aplicación de la normativa urbana (Tabla 2). El primero tiene que ver con los cambios oficiales en la normatividad; esto es, cuando un nuevo programa, reglamento o ley se aprueba, pasa por un proceso de consulta y revisión. El segundo se refiere a los cambios en la interpretación de la norma que surgen a partir de la rotación de personal. Esto último se debe a que quienes interpretan las normas pueden incrementar o disminuir los requisitos para aprobar un proyecto, o incluso reiniciar el trámite. Al respecto, uno de los desarrolladores en Tijuana menciona:
Cada cambio de administración hay que soportar la curva de aprendizaje de quien entra a las dependencias. Muchas veces las personas no saben y tienen que familiarizarse con los procesos. Tiene mucho que ver quién está a la cabeza de las dependencias porque interpretan los planes y las normas de manera distinta. Eso retrasa los trámites.
Otro desarrollador con presencia en Hermosillo y Tijuana afirma:
[los cambios de administración afectan] mucho. Mira, la transición es lenta, […] ellos dicen 15 días, pero no es cierto. Generalmente toma 1.5 a 2 meses el poder entenderle al cambio. Y muchas veces nos ha pasado, a mí me ha pasado en Tijuana, hace dos años que hubo cambio de administración municipal, y luego dos años duró, y ahora ya viene esta otra, que nos regresaron a los trámites, y como todavía no está firmado, se regresó al inicio.
Entre los cambios solicitados, los desarrolladores mencionan algunos ejemplos, como añadir mayor detalle en los planos estructurales, en los estudios o requisitos adicionales, entre otros. Estos datos fueron consistentes para los tres municipios.
Ante los cambios en la normatividad, los desarrolladores también citan diferentes estrategias para reducir la incertidumbre que estas condiciones les generan. Por ejemplo, cuando sus reservas territoriales se ven afectadas por la implementación de una nueva norma buscan actuar a través de las cámaras empresariales para influir en dicha reglamentación. Otros desarrolladores toman actitudes más conservadoras hacia el negocio, comprando predios que cumplan con las normas, especialmente con el uso de suelo.
Desarrolladores en Hermosillo y Ciudad Juárez destacan que una relación estrecha con las autoridades les permite consultar la factibilidad del desarrollo desde antes de la compra del terreno, y mediante este proceso de gestión, el desarrollador recolecta información sobre cualquier posible regulación o requerimiento que pudiese atrasar o elevar el costo de producción.
En síntesis, la información nos deja ver que la rotación de personal pone obstáculos en los procesos de aprobación de un desarrollo, pues las exigencias sobre los requisitos pueden variar según el criterio de la persona en el cargo. De acuerdo con los entrevistados, los cambios en la aplicación de la norma generan incertidumbre al proyecto inmobiliario, debido a que los desarrolladores no pueden estimar con certeza los efectos económicos en un producto inmobiliario. Ante los cambios oficiales, los desarrolladores pueden actuar con antelación a través de las cámaras, y cuando los reglamentos impactan el costo del proyecto haciéndolo inviable, actúan en conjunto para oponerse legalmente.
Conclusiones
Los datos recabados permiten visualizar que los municipios tienen mayor capacidad de regular el crecimiento urbano que lo que infiere la discusión académica. A partir de los cambios producidos por la reforma financiera y la consecuente presión por desarrollar más vivienda, las políticas de vivienda incentivaron un marco regulatorio flexible a favor de la facilitación, mismo que cada municipio ha adecuado para atender a sus presiones de crecimiento; en algunos casos, ello se ha utilizado como mecanismo de recaudación. De fondo se observa una constante interacción entre sector público y privado a través de la asignación y adecuación de normas para reservas territoriales y la posibilidad de realizar cambios en la normativa.
Por otra parte, la incertidumbre que genera la alta discrecionalidad en la aplicación de la norma impacta tiempos y costos de producción de la vivienda. La falta de transparencia en estos procesos también limita el acceso a ellos. En conjunto, este primer acercamiento deja ver cómo el diseño y la aplicación de los instrumentos de planeación urbana coadyuvaron al patrón de expansión urbana suscitado en México durante la primera década del siglo XX. Igualmente, pone en evidencia cómo las prácticas locales continúan impulsando la dinámica de mercado, más allá de la promoción de la vivienda económica.
Notas
1. Ver Monkkonen (2020) para una revisión detallada de la bibliografía.
2. Los Institutos Municipales de Planificación urbana son institutos paramunicipales especializados en la planificación, creados en colaboración con la sociedad civil con el fin de hacer más eficiente la planeación urbana en México. Para aquellas ciudades que cuentan con un Implan, este es el encargado de generar los Planes y Programas de Desarrollo Urbano (PDU) para el municipio.
3. Los PDU contienen la regulación del desarrollo en cuanto a usos de suelo, alturas máximas, densidades y niveles de ocupación permitidos.
4. Estos consisten en un análisis integral de los impactos que tendrán los nuevos desarrollos en el entorno actual y se convierten en un requerimiento a través del cual el municipio otorga los cambios de uso de suelo (Instituto Municipal de Planeación de Tijuana, 2003).
5. Como ejemplo, en el momento del levantamiento de los datos se encontraban en proceso de venta 23 torres de condominios de más de 30 metros, superando la altura máxima contemplada en las normas urbanas.
Referencias
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