Los asentamientos irregulares en México plantean un desafío importante que requiere un enfoque progresivo en la gestión de suelo y vivienda. La falta de un registro oficial ha obstaculizado la formulación de políticas efectivas, conduciendo a enfoques reactivos en lugar de preventivos. La experiencia del Insus en la identificación de estos asentamientos destaca la importancia de vincular las políticas de regularización y gestión de suelo con diagnósticos sólidos, así como con el análisis de indicadores claves, tales como la falta de escrituras de propiedad y su impacto en la mejora tanto de la vivienda como del hábitat. El enfoque propuesto, basado en la categorización de tipos de asentamiento y tipos de poblamiento, podría ofrecer estrategias específicas para la gestión del suelo, la vivienda y el hábitat en asentamientos irregulares con potencial de desarrollo urbano.
En México, como en América Latina, la ocupación irregular del suelo ha sido un rasgo distintivo de las ciudades y del territorio en general. Se le ha considerado como una forma alternativa de acceso al suelo para un sector de la población que ha sido históricamente excluido del mercado formal de vivienda. Los asentamientos humanos que se crean mediante este modo de ocupación siguen una lógica de autofinanciamiento, autoconstrucción y autogestión, en la cual se compra un lote “sin papeles” a través del mercado informal, o bien se ocupa un terreno al margen de las regulaciones pertinentes. Asimismo, esta ocupación implica una autoproducción progresiva donde “con el paso del tiempo, las edificaciones se expanden, los materiales provisionales se reemplazan con otros más duraderos, y los servicios públicos comienzan a aparecer” (Fernandes, 2011). Por lo cual se habla de una consolidación paulatina —no necesariamente lineal— de estos asentamientos (Jiménez, 2015). Aunque, quizás, esta “evolución” sea más probable en asentamientos originarios de un loteo o fraccionamiento irregular (Duhau, 2002).
Sin embargo, también hay voces que señalan que las violaciones al marco regulatorio urbano y ambiental, así como del ordenamiento territorial, “no son producidos solamente por la población más pobre, excluida del mercado formal de suelo y de vivienda, sino que son coproducidos por un conjunto de actores privados y públicos” (Delgadillo, 2016). Esto refiere a una línea difusa entre prácticas corporativas y de reivindicación ciudadana (Ochoa, 2021), donde ambas lógicas se presentan como realidades de un proceso de ocupación irregular del suelo en México. Si bien esta ocupación irregular ocurre con independencia de las razones de ingreso, quien accede finalmente a la “ciudad formal” suele ser, en la práctica, quien tiene los medios e información para resolver la complejidad jurídica, técnica, administrativa e institucional que ofrecen los procesos de regularización y escrituración del suelo.
Al considerar este escenario, resulta complejo definir a los asentamientos humanos que se forman a través de este proceso de urbanización, pues comprenden diversas categorías socioeconómicas y condiciones de irregularidad jurídica o normativa en términos de propiedad, urbanización y edificación. En este sentido, lo cierto es que en México no hay una definición única ni precisa de los asentamientos humanos irregulares (Figura 1), e incluso cada legislación estatal dispone su propia definición. Sin embargo, la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN, 2020) establece la definición de asentamientos informales adoptada por ONU-Hábitat (2016) como marco conceptual para la medición del fenómeno por parte del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).
La propuesta de ONU-Hábitat presenta, sin embargo, líneas generales para la conceptualización de estos asentamientos (Figura 1) que deben adecuarse a las especificidades del caso mexicano. En particular para distinguir criterios de caracterización (la carencia de servicios e infraestructura, así como las violaciones a las regulaciones edilicias) como atributos adicionales que ayudan a comprender mejor la naturaleza y las condiciones específicas de un asentamiento irregular, pero no son necesariamente requisitos indispensables para su clasificación. Por esta razón, se argumenta a favor de mantener la definición de asentamientos humanos irregulares, aunque estableciendo claramente su alcance jurídico, social y técnico.
Medición de los asentamientos humanos
México no cuenta con un registro o mapeo oficial que permita identificar la localización y evolución de los asentamientos humanos irregulares; tampoco se recaba información de las condiciones o características de sus habitantes. No obstante, diversas instancias gubernamentales han utilizado el número de viviendas propias habitadas que no cuentan con escrituras o títulos de propiedad como una aproximación para la medición de asentamientos humanos irregulares en el país. Esto bajo el supuesto de que en estos asentamientos no se cumple con los requisitos necesarios para los procedimientos de obtención de escrituras formales que respalden la propiedad, al encontrarse fuera del marco de las regulaciones urbanísticas. No obstante, este indicador debe matizarse ya que, si bien las viviendas sin escrituras o títulos de propiedad hacen referencia directa a la inseguridad de la tenencia, esto solo estaría indicando de manera indirecta o aproximada la ocupación irregular del suelo.
Lo cierto es que el indicador de viviendas sin escrituras comprende una diversidad de características que es necesario dilucidar para tener una mejor comprensión de las causas de la inseguridad de la tenencia. Dicho conocimiento es uno de los principales retos señalados en el Programa Nacional de Vivienda 2021-2024 para atender la inseguridad de la tenencia y, con ello, garantizar el derecho a la vivienda adecuada. Para los propósitos de este artículo, inicialmente se puede pensar en las viviendas sin escrituras que fueron autoconstruidas y autofinanciadas como un acercamiento al estudio de los asentamientos irregulares; sin embargo, no es posible asegurar categóricamente que estas viviendas reflejan procesos irregulares de ocupación del suelo.
En contraste, descartar las viviendas sin escrituras pagadas o construidas mediante financiamiento formal podría ser una acotación pertinente para identificar el número de viviendas que podrían localizarse en un asentamiento irregular. Esto, en cuanto que para obtener financiamiento formal se requiere documentación que respalde la legalidad de la propiedad en términos de seguimiento de las regulaciones urbanísticas, como certificados de título o planos actualizados. Así pues, datos de la ENIGH (2020) indican que, de las 6 018 042 viviendas sin escrituras, 18.98% tuvo financiamiento formal para pagar o construirse. Por consiguiente, una cifra más adecuada para cuantificar las viviendas en asentamientos irregulares sería de 5 008 849 viviendas. Sin embargo, esta es solo una aproximación que debe tomar en cuenta las limitaciones metodológicas de la encuesta.
A partir de este tipo de consideraciones, al realizar un acercamiento metodológico para medir los asentamientos irregulares, el Insus explora otras propuestas metodológicas para identificar este tipo de asentamientos ya no solo desde este indicador estadístico de viviendas particulares habitadas sin escritura, sino también desde la configuración geográfica, jurídica y normativa de la propiedad (Figura 2).
¿Qué está sucediendo en los asentamientos irregulares? Experiencias del Insus
Cada una de las categorías de normatividad del suelo y tipo de propiedad conlleva determinadas líneas de acción pública para atender la ocupación irregular del suelo y la conformación de asentamientos humanos irregulares; de ahí la importancia de su identificación y medición.
La regularización ha sido, sin duda, una de las principales acciones para atender el fenómeno en México, al dar prioridad a medidas in situ. Sin embargo, el debate sobre los beneficios o efectos negativos de la regularización es inconcluso, particularmente porque esta política y sus programas no han sido estudiados lo suficiente como para poder ser evaluados (Jiménez, 2015).
A pesar de esto, la regularización sigue siendo considerada una acción pertinente en la medida en que contribuye a garantizar la seguridad de la tenencia; un elemento fundamental del derecho a una vivienda adecuada.
De esta manera, “para los residentes de asentamientos informales no hay posibilidad de vivienda adecuada sin tenencia segura, lo que se vincula con cuestiones sistémicas más amplias sobre equidad, reconocimiento, planificación urbana y suelo” (Frediani et al., 2023). Asimismo, es importante destacar que la tenencia segura se asocia a efectos positivos en el Índice de Desarrollo Humano.1
Derivado de la colaboración entre el Insus y la organización de la sociedad civil TECHO México, en la elaboración de una Guía para la regularización y escrituración de la vivienda (Insus-TECHO México, 2023), se encontró que, en asentamientos de reciente formación (de hasta cinco años), las familias reconocen que son vulnerables a ser desalojados por falta de certeza jurídica. Por ello, la regularización de su lote con vivienda es la primera de sus demandas, antes incluso que los servicios públicos, ya que estos suelen gestionarlos mediante recursos propios. Paradójicamente, en otros asentamientos no se perciben riesgos en la falta de tenencia segura, debido a que ya cuentan con los servicios públicos e infraestructura básica para la vivienda. De modo que las demandas de certeza jurídica toman formas específicas en función de las particularidades de los escenarios de los diversos asentamientos irregulares.
Al respecto, se ha identificado que gran parte de los asentamientos irregulares que surgen mediante procesos de invasión esperan que, mediante la ocupación de buena fe, pacífica, continua y pública, prescriba la propiedad conforme al Código Civil federal. Sin embargo, las condiciones de prescripción obedecen al origen de la propiedad, por lo que estos asentamientos se podrían mantener en una situación de inseguridad de la tenencia. Pero, además, sus habitantes son susceptibles de engaños o fraudes con la promesa de recibir títulos de propiedad, especialmente cuando carecen de la asesoría jurídica adecuada.
Asimismo, los asentamientos irregulares que se localizan en zonas de riesgo se mantienen con soluciones de vivienda temporales que la sociedad civil organizada les proporciona o con autogestión de servicios, pero sin la posibilidad de ser regularizados. Esto debido a que las leyes, reglamentos o los criterios de regulación urbana local especifican que no son regularizables aquellos asentamientos que se localicen en zonas de riesgo. En consecuencia, en estos asentamientos no solo prevalece la irregularidad por estar fuera de las normas urbanas y la vulnerabilidad ante el desalojo, sino también están propensos al desastre.
Por otra parte, derivado de la experiencia del Insus se identifica que el proceso de regularización de un asentamiento humano puede extenderse más de una década, ya que continúa experimentando crecimiento debido a la persistente demanda de viviendas, la cual es impulsada tanto por las redes de parentesco como por el fenómeno del desdoblamiento de hogares. Además, no todos los habitantes optan por regularizar sus propiedades simultáneamente, lo que contribuye a un proceso de regularización escalonado. Mientras que, a largo plazo, la literatura ha identificado también que las viviendas regularizadas están quedándose intestadas en la transmisión intergeneracional (Jiménez, 2015), lo que puede vulnerar la seguridad de la tenencia.
En este sentido, desde el enfoque de la vivienda adecuada, la caracterización de los asentamientos humanos a partir de su condición de irregularidad, el nivel de consolidación y la situación de vulnerabilidad, constituye un primer punto de partida para avanzar en modelos diferenciados de atención al rezago habitacional y la vivienda nueva para población de bajo ingreso.
Hacia una nueva política o modelo de gestión
ONU-Hábitat (2018) ha sostenido que la “mejora de los asentamientos informales requiere un cambio de enfoque, para pasar de verlos como un problema, a verlos como un activo y oportunidad”. En parte, se ha planteado que esta visión de políticas más positivas hacia los asentamientos irregulares se vincula a la literatura sobre la potencialidad de la autoconstrucción o autoproducción (Jiménez, 2015), y de potenciar experiencias de autorganización locales. En esta línea se puede ubicar la propuesta de Connolly (2005) de tipos de poblamientos en los asentamientos irregulares (llamados ‘colonias populares’ por la autora), que están en formación, en proceso de consolidación y consolidados. En esto conviene aclarar que la idea de ‘consolidación’ de un asentamiento no necesariamente refiere a su regularización, ya que estos gozan de una relativa seguridad de la tenencia, aunque no estén regularizados (Jiménez, 2015), pero esta es normalmente de facto y no de iure (Fernandes, 2011).
Es posible argumentar que la orientación histórica de la política de regularización de los asentamientos humanos en México ha tenido un alcance insuficiente al centrarse en la etapa más avanzada del proceso progresivo de consolidación. Sin embargo, de 2015 a la fecha, instituciones como el Insus han desarrollado nuevos instrumentos jurídicos y programas que se adaptan a diferentes etapas de consolidación de los asentamientos, si bien se mantiene aún detrás del fenómeno.
Ciertamente, la regularización ha sido una política más bien reactiva en la medida en que responde al fenómeno, en lugar de anticiparse y tomar medidas preventivas; lo cual ha significado la pérdida de oportunidades importantes para adoptar políticas y enfoques proactivos. En este sentido, aún no se ha explorado la posibilidad de construir modelos de acompañamiento de los procesos de autogestión de suelo y autoproducción de vivienda en sus diferentes etapas o tipos de poblamiento, a fin de identificar las necesidades específicas de estas comunidades y, con ello, diseñar tanto estrategias como políticas específicas para abordar cada tipo de poblamiento. Lo anterior podría abrir la puerta a identificar soluciones innovadoras que vayan más allá de la regularización. Esto es especialmente relevante en un escenario donde un gran número de asentamientos irregulares podrían tener aptitud de ser regularizados.
Un componente importante de un modelo multiactor de acompañamiento es la asesoría jurídica y técnica para la localización segura, así como para la regularización transparente de los asentamientos humanos. En este sentido, instancias como el Insus, los organismos estatales de vivienda, institutos de planeación y organizaciones de la sociedad civil pueden ser fundamentales para contribuir a evitar que la población sea víctima de falsos gestores de la regularización. Con ello, además, se puede contribuir a no dejar las demandas de la población a los mecanismos clientelares o liderazgos autoritarios que frecuentemente las han encauzado.
Por otra parte, en vinculación con la política de vivienda, el acompañamiento en asentamientos irregulares brinda la oportunidad de promover soluciones sostenibles. Por ejemplo, los residentes pueden recibir asesoramiento técnico y recursos para mejorar sus viviendas de acuerdo con las regulaciones vigentes, especialmente para la implementación de prácticas de construcción seguras que reduzcan la vulnerabilidad a desastres.
Otro componente del modelo multiactor de acompañamiento es la generación de oferta de suelo y vivienda basada en alternativas de producción social de vivienda en diferentes niveles:
- Nivel lote/persona. Cuando una familia, mediante redes familiares o amistosas, accede a información sobre la oferta de lotes regulares o en proceso de regularización, asequibles para autoconstruir su vivienda. En este nivel, la gestión de la información es un aspecto fundamental para evitar falsos gestores y especulación del suelo. Así, la previsión de mecanismos de acceso a la información sobre la aptitud del suelo, los procesos de regularización y escrituración es fundamental para evitar que sean víctimas de fraudes.
- Nivel asentamiento humano/desarrollador privado. Cuando existen emprendimientos que desarrollan opciones para ofertar lotes regulares con servicios para población que habita en asentamientos irregulares. En este nivel, la población potencial toma la decisión de seguir habitando en el asentamiento o acceder a otra zona con mejor localización, acceso a transporte y equipamientos urbanos, pero con mayor valor de suelo. El emprendimiento enfrentará, entonces, el reto de encontrar las mejores opciones de gestión para mitigar el valor del suelo cuando las localizaciones son intraurbanas, siendo uno de los componentes principales la gestión de la propiedad y el valor de escrituración del lote para vivienda. Para mitigar estos costos y que la vivienda sea asequible, el emprendimiento también tendrá el reto de gestionar la colaboración de las familias, los actores públicos locales, estatales y federales. Identificar rutas e incentivos para apoyar el desarrollo de este tipo de emprendimientos podría conformarse como una forma de acompañamiento que incremente la oferta de vivienda.
- Nivel asentamiento humano/sociedad organizada. En este caso se pueden explorar formas alternativas de acceso al suelo, particularmente en poblamientos en formación, como la creación de cooperativas de vivienda o acuerdos de uso compartido de la tierra. Estos enfoques pueden ser más inclusivos y asequibles que los métodos tradicionales de adquisición de la propiedad de la tierra, lo que permite a más personas acceder a un lugar seguro para vivir. Esto exige analizar las posibilidades para garantizar la tenencia de la propiedad, como la titulación grupal, las diversas ocupaciones y permisos de uso a corto plazo, en lugar de enfocarse exclusivamente en la propiedad (Jiménez, 2015).
De esta manera, se puede pensar en esquemas innovadores de gestión de suelo a pequeña escala, pero con visión de impacto nacional que, alineados con la progresividad que caracteriza a los asentamientos, abogue por suelo bien localizado y conectado para ofrecer lotes con proyectos de vivienda que los mismos pobladores puedan financiar, diseñar y gestionar. Es decir, no se trata de dar viviendas terminadas, sino de desarrollar normativas y regulaciones flexibles que se adapten a la realidad de los asentamientos irregulares en constante evolución. Esto podría incluir la creación de zonas de desarrollo progresivo que permitan el crecimiento controlado de las estructuras y servicios a lo largo del tiempo.
En suma, capitalizar el proceso gradual de construcción de viviendas y equipamiento en asentamientos irregulares para asegurar el cumplimiento de regulaciones y normativas de suelo, así como proporcionar certeza jurídica, es un desafío importante pero esencial para promover un desarrollo urbano ordenado y seguro, en especial para reducir el rezago habitacional. Al final, este enfoque de acompañamiento tiene un claro objetivo: la seguridad de la tenencia. Esto bajo el principio de que, sin tenencia segura, no hay posibilidad de acceder al derecho a la vivienda adecuada.
Notas
- Específicamente, se habla de efectos positivos en el aumento de la base de activos de los hogares; mejora en la empleabilidad y la seguridad de los medios de subsistencia, gracias a la estabilidad residencial; mejora la salud mental en las familias y también la nutrición infantil; la estabilidad residencial implica un entorno escolar más constante, mejorando la matrícula y asistencia escolar (Frediani et al., 2023).
Referencias
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Delgadillo, V. (2016). Ciudades iletradas: orden urbano y asentamientos populares irregulares en la ciudad de México. Territorios, 35, 81-99. DOI: http://dx.doi.org/10.12804/territ35.2016.04
Duhau, E. (2002). Dimensiones sociopolíticas de la irregularidad y la regularización de los asentamientos populares. En Curso de desarrollo profesional sobre mercados informales, regularización de la tenencia y programas de mejoramiento urbano en América Latina. Lincoln Institute of Land Policy.
Fernandes, E. (2011). Regularización de asentamientos informales en América Latina. Lincoln Institute of Land Policy.
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