Ninguna política de vivienda gubernamental está completa ni hará su trabajo efectivamente si no considera al mercado de vivienda en alquiler como una realidad, y a las protecciones legales de los inquilinos como una necesidad para poder sustentar ese mercado. Este ensayo analiza los componentes principales de las políticas de regulación de la vivienda en alquiler, así como las leyes de protección inquilinaria en la ciudad de Nueva York para demostrar lo complejo de estas políticas públicas y el rol que tienen los gobiernos en la provisión de vivienda justa, segura y adecuada a través de la ejecución de estrategias que enmarcan a la vivienda en alquiler como una pieza central de la política de vivienda gubernamental.
De acuerdo con estimaciones del Centro Furman de la Universidad de Nueva York, 66% de las viviendas neoyorquinas son de alquiler (NYU Furman Center, 2022). Esto significa que alrededor de 6 millones de personas en la ciudad de Nueva York habitan una vivienda de alquiler,1 posicionándola como una de las mayores ciudades estadounidenses en donde el número de inquilinos sobrepasa al número de propietarios.
Sin embargo, en el tema de la vivienda, Nueva York es una ciudad de muchas realidades. Por un lado, tiene los alquileres de vivienda más elevados de todo Estados Unidos (Paris et al., 2022); de hecho, los alquileres al 2023 han alcanzado niveles mayores a aquellos existentes antes de la pandemia por la COVID-19 (The Office of the NYC Comptroller, 2023). La Encuesta de Vivienda y Vacancia de la ciudad de Nueva York de 20212 refleja que el alquiler medio mensual era de 2 750 USD en el 2021. Esto significa que, para que un hogar pueda pagar el alquiler sin que sea una carga a su ingreso económico (es decir, que el alquiler no represente más de 30% de su ingreso), debe tener una entrada anual mínima de 110 000 USD, una cantidad sumamente alta considerando que el ingreso medio anual de los hogares inquilinos en la ciudad de Nueva York en el 2021 fue de 50 000 USD (NYC HPD, 2022).3
Por otro lado, el limitado número de viviendas disponibles para renta es, al mismo tiempo, una causa y un factor que exacerba los elevados niveles de alquiler. En 2021, únicamente 4.54% del mercado de viviendas en alquiler se encontraba disponible para su renta inmediata (NYC HPD, 2022). Además, dichas viviendas no necesariamente servían a aquellas familias con los menores ingresos. Por ejemplo, solo 0.86% de las viviendas con alquileres de entre 0 y 899 USD al mes se encontraban disponibles inmediatamente, lo que significa que familias de muy bajos ingresos tienen un mercado disponible sumamente limitado (Brand, 2022).
Los neoyorquinos identifican a la crisis de la vivienda como una de las mayores prioridades a atender, como lo muestra una reciente encuesta: 66% dijo que solucionar la crisis de vivienda que enfrenta la ciudad es muy importante; 61% añadió que los legisladores deberían priorizar la creación de vivienda de alquiler permanentemente asequible (Data For Progress & Jacobs, 2023).
En este contexto, no sorprende que Nueva York tenga un marco legal que regule cada aspecto de la vivienda en alquiler y que brinde importantes protecciones legales a sus inquilinos. Este marco legal requiere tanto de sistemas como de mecanismos complejos que permitan atacar el tema de la regulación desde diferentes perspectivas. Por ejemplo, cómo definir el concepto de vivienda en alquiler, qué protecciones inquilinarias legalizar, cómo socializar la política, cómo construir más vivienda en renta asequible, y cómo hacer valer la ley ante sus violaciones.
El mercado regulado y estabilizado
El aspecto fundamental de la política de vivienda en alquiler en Nueva York es que el gobierno tiene la facultad para regular este mercado al designar diferentes tipologías de vivienda en alquiler, así como definir diversos mecanismos para su fondeo, subsidio y construcción.
Al centro de esta política de regulación se encuentran las viviendas de alquiler estabilizado, una tipología específica de vivienda que en Nueva York representa 44% de todas las viviendas en alquiler (NYC HPD, 2022). En esencia, los propietarios de este tipo de viviendas no pueden incrementar la renta al momento de la renovación del contrato en cantidades mayores a las que establece el Consejo para los Lineamientos del Alquiler.4 Por ejemplo, para 2023,5 el Consejo determinó que los propietarios de este tipo de viviendas no pueden aumentar precios por más de 3% si el inquilino firma un contrato por un año; o más de 2.75% y 3.20% para el primer y segundo año respectivamente, en un contrato de dos años. Esto significa que un inquilino de estas viviendas, cuya renta mensual es de 1 000 USD al mes, tendrá dos opciones: podrá firmar un contrato para extender su tenencia por un año, y el incremento en su alquiler será solo de 30 USD; o podrá firmar un contrato de dos años, y el incremento en el alquiler de su primer año será de 27.50 USD, mientras que en el segundo año tendrá un incremento de 32 USD.
Además de las viviendas de alquiler estabilizado, en la ciudad de Nueva York existen otras tipologías de vivienda en alquiler que demuestran cómo el gobierno influye, regula y diversifica el mercado de vivienda de acuerdo a las diferentes necesidades económicas de la ciudad. Por ejemplo, existe la vivienda pública, regulada por el gobierno federal en coordinación con el gobierno local a través de la Autoridad de Vivienda de la Ciudad de Nueva York6 (el órgano con mayor equivalencia al Infonavit mexicano). Esta vivienda de alquiler y de alta densidad sirve a familias de muy bajos recursos. A través de un proceso de selección tipo lotería, las familias acceden a vivienda pública que solo les requiere el pago de un alquiler con tope a 30% del ingreso del hogar (y que se ajusta conforme cambia ese ingreso), mientras que el resto es subsidiado por el gobierno.
Otro ejemplo de regulación es la vivienda de alquiler controlado,7 la cual es una regulación contenciosa y a la que se hace referencia frecuentemente en el discurso contra la regulación del mercado de vivienda. En Nueva York, los apartamentos de alquiler controlado tienen incrementos en la renta solo cada dos años con base en porcentajes que fija el gobierno y que son más bajos que los de viviendas de alquiler estabilizado. Para que un apartamento sea parte de este sistema, la tenencia no puede cambiar. Es decir, una vez que el inquilino deja su tenencia y no le sucede un familiar cercano, el apartamento pierde su carácter de alquiler controlado.
El poder inquilinario
Las regulaciones al mercado de vivienda mencionadas anteriormente se han logrado gracias a movimientos sociales y de inquilinos que han luchado por décadas por ciudades más justas. En particular, el Acta para la Estabilidad de la Vivienda y la Protección Inquilinaria del 2019, que es la ley que enmarca la existencia de las viviendas de alquiler estabilizado y que hace permanente la política de regulación de alquileres en el estado de Nueva York. Esta lucha fue liderada por Housing Justice for All, una organización estatal de varias decenas de grupos que representan a inquilinos y neoyorquinos sin hogar (Housing Justice for All, s. f.).
Por ello no sorprende que esta política de regulación venga complementada con un paquete de protecciones legales que buscan nivelar la balanza de poder entre propietarios e inquilinos al otorgar a los segundos certeza en su tenencia y asequibilidad permanente. Por ejemplo, los inquilinos de alquiler estabilizado tienen derecho a una renovación de contrato indefinidamente, un aspecto fundamental para la generación de riqueza intergeneracional de las familias neoyorquinas. A diferencia de aquellos que viven en viviendas de alquiler de mercado,8 un propietario no puede negarle la renovación de contrato a un inquilino;9 debe asegurarse de que el contrato cubra las mismas cláusulas que el original; y debe entregarlo al inquilino entre 60 y 150 días antes de que expire el contrato actual (NYS DHCR, 2020).
Las leyes de protección inquilinaria son tan poderosas que también protegen a las personas que habitan en viviendas de alquiler de mercado. Por mencionar algunas, los propietarios tienen prohibido cobrar más de un mes de alquiler como depósito para la vivienda; asimismo, es ilegal devolver el depósito al inquilino después de 14 días de que termine el contrato. Además, para cualquier incremento en el alquiler al renovar el contrato, el propietario debe dar 30, 60 y 90 días de aviso si el inquilino ha vivido en la propiedad por un año, menos de dos años y más de dos años, respectivamente. También, los desalojos ilegales están tipificados como un delito que conlleva multas de entre 1 000 y 10 000 USD por violación, de acuerdo al Código Civil de la ciudad (NYC Mayor’s Office to Protect Tenants, 2019).
Socialización de la política pública
No es de extrañar que ante esta política de regulación y de la cascada de protecciones inquilinarias que trae consigo, los grupos inmobiliarios y de propietarios sientan que el gobierno los obliga a la desventaja y violenta sus derechos de propiedad privada. Desgraciadamente, algunos propietarios ven en las viviendas de alquiler estabilizado un mercado en potencia que es incentivo suficiente para violar la ley, desalojando y acosando a sus inquilinos.
Ningún componente del marco de regulación de vivienda y protección inquilinaria es relevante si sus inquilinos no la conocen, y si el gobierno no ejecuta la ley. En este sentido, el diseño de políticas de regulación del mercado de vivienda debe considerar tanto el rol como la responsabilidad que tiene el gobierno de, en primer lugar, asegurar que los inquilinos conozcan sus derechos, así como los mecanismos disponibles para ejercerlos; y en segundo, el de implementar estrategias políticas y legales para identificar y enjuiciar a aquellos que violen este marco legal.
Una de estas estrategias fue la creación de la Oficina del Alcalde de la Ciudad de Nueva York para la Protección a los Inquilinos,10 que es un cuerpo regulador de las diferentes agencias de la ciudad para el eficaz cumplimiento de las leyes de protección inquilinaria (The City of New York Office of the Mayor, 2019). Su creación demuestra el rol central que tuvieron las protecciones inquilinarias en la política social de la administración del alcalde De Blasio.11
Uno de los mandatos que tiene esta oficina es socializar la política de protección inquilinaria, es decir, educar en gran escala a los neoyorquinos que son sujetos de esta ley. Por ejemplo, cuando se promulgó el Acta para la Estabilidad de la Vivienda y la Protección Inquilinaria del 2019, la oficina implementó una campaña de educación pública en las estaciones del metro de Nueva York, en paradas de autobuses, en pequeños negocios, en las terminales del ferri y en varios recursos en línea. Esta campaña educacional resumía los principales puntos de la política y las acciones que ahora serían ilegales por parte de los propietarios —es decir, provee la información esencial que necesitan los inquilinos de Nueva York para hacer valer sus derechos—.
Otra estrategia son los programas enfocados en la prevención de desalojos de vivienda. Actualmente existen alrededor de 70 000 casos de desalojo en la Corte de Vivienda de Nueva York, de los cuales aproximadamente 13 000 han resultado en desalojos ordenados por la Corte (NYC Right to Counsel Coalition, 2023).12 Para prevenir el desalojo de vivienda en alquiler, la ciudad de Nueva York diseñó e implementó el programa de Derecho al Consejo13 en 2017. Este programa provee de representación legal gratuita a todos los inquilinos que enfrentan un caso de desalojo de vivienda en la Corte, sin importar su estatus migratorio, su ingreso o en dónde viven en la ciudad.
Aunque el programa no tiene la capacidad suficiente para representar a todos los inquilinos que se encuentran en la Corte de Vivienda al unísono (alrededor de 63% de los inquilinos que son llamados a la Corte de Vivienda por casos de desalojo son representados por el gobierno a través del programa de Derecho al Consejo), el programa es sumamente exitoso para quienes ayuda: 78% de los hogares que son representados en la Corte ganan sus casos y pueden permanecer en sus viviendas, evitando completamente el desalojo legal (HRA Office of Civil Justice, 2022).14
El programa de Derecho al Consejo evidencia dos crudas realidades: por un lado, el desequilibrio de poder que existe entre propietarios e inquilinos al presentarse casos en la Corte que son tan frágiles y frívolos que la simple representación legal permite a los inquilinos quedarse en sus hogares;15 por otro lado, la importancia de que el gobierno diseñe y financie completamente programas complementarios a la política de regulación de alquileres que prevean consecuencias no deseadas o actos fuera de la ley.
Además de estos programas de soporte y socialización, el gobierno de la ciudad protege de manera proactiva a los inquilinos usando sus propios recursos legales. Por ejemplo, a través del programa del Certificado de No Acoso,16 el Departamento de Preservación y Desarrollo de la Vivienda y su Grupo de Trabajo para la Prevención del Acoso Inquilinario17 identifican y agregan a una lista de seguimiento18 a edificios de alquiler de seis o más viviendas que cuenten con graves violaciones al Código de Mantenimiento de la Vivienda. Si el propietario de uno de estos edificios registra un permiso de construcción para la renovación del edificio, antes de otorgar el permiso el Departamento de Vivienda investiga las condiciones en el edificio y entrevista a los actuales y previos inquilinos para conocer si han sido víctimas de acoso.19 Si este es el caso, el Departamento de Vivienda tiene la facultad de utilizar a sus propios abogados para llevar al propietario a la Corte por violar los derechos de no acoso a los inquilinos (NYC Council, 2017).
El caso del 1214 Dean Street en Brooklyn
El acoso inquilinario y las violaciones a la ley de protección inquilinaria se encuentran siempre presentes en Nueva York. Por ello, la Oficina para la Protección a los Inquilinos tiene el poder para coordinar todos los esfuerzos gubernamentales y llevar a la corte criminal a propietarios que violentan estos derechos.
El caso del número 1214 de la calle Dean, en Brooklyn, es emblemático de estos problemas y del poder que tiene el gobierno para hacer valer la ley: el 7 de julio de 2020, durante la pandemia por la COVID-19, el propietario de esta vivienda intentó desalojar forzosa e ilegalmente a cuatro inquilinos que habían vivido por varios meses en la vivienda (Read, 2020). Esto representaba una afrenta no solo a las diferentes moratorias de desalojos de vivienda que el estado de Nueva York había impuesto durante la pandemia, sino también a la Ley de Desalojos Ilegales de Nueva York.20 Por ello, la Oficina de Protección a los Inquilinos se embarcó en una investigación de dos años en la que se ejecutaron diversas órdenes legales en contra de los propietarios.
En primer lugar, a través del Departamento de la Ley, la Oficina de Protección a los Inquilinos demandó a los propietarios del 1214 de la calle Dean bajo la Ley de Desalojos Ilegales, siendo esta la primera vez que se usaba este recurso legal en la ciudad de Nueva York (NYC MOPT, 2020). Debido a que los propietarios también manejaban un portafolio ilegal de viviendas en Airbnb,21 esta misma oficina se coordinó con la del alcalde para la aplicación especial de la ley que regula Airbnb, y quien demandó a los mismos propietarios por el manejo de nueve propiedades que no se podían usar como propiedades de alquiler de corto plazo debido a que los propietarios no vivían en ellas (NYC OSE, 2020). Finalmente, la fiscal general de Nueva York comenzó a investigar a los propietarios por fraudes a las leyes de financiamiento de vivienda, y amenazó con ejecutar acciones penales si los propietarios no restituían a los inquilinos y a la ciudad.
Gracias a estos esfuerzos coordinados, los propietarios aceptaron un acuerdo con la fiscal general y la Alcaldía de Nueva York bajo el cual 1) transfirieron la propiedad de la calle Dean al Departamento de Vivienda para la construcción de vivienda asequible, 2) pagaron una multa de 250 000 USD al gobierno, 3) firmaron un mandato bajo el cual reconocen sus actividades ilegales bajo las leyes de rentas de corto plazo, 4) y firmaron un mandato con el fiscal general de que cualquier violación a este acuerdo resultaría en persecución civil (NYC Office of the Mayor, 2022). Además, este acuerdo sirvió como palanca para que los inquilinos negociaran restituciones por parte de los propietarios ante la Corte de Vivienda.
El caso del 1214 de la calle Dean es un buen caso de estudio que expone lo complejo que son los sistemas de regulación de la renta y protección inquilinaria, tanto a nivel de la ley como a nivel práctico, y demuestra el valor que tienen los esfuerzos coordinados y gubernamentales para proteger los derechos inquilinarios y nivelar la balanza de poder.
Producción de vivienda asequible como mecanismo para fomentar la asequibilidad
Una política de regulación de alquileres debe complementarse con programas públicos que establezcan la construcción de vivienda asequible y de alquiler estabilizado como mandato local o como incentivo fiscal en el desarrollo de vivienda nueva. Esto implica cambiar el paradigma fundamental de políticas de vivienda nacionales que se enfocan únicamente en la producción de vivienda para venta a propietarios.
En Nueva York, estos programas de construcción de vivienda de alquiler estabilizado ayudan a sostener la asequibilidad de la ciudad y expanden el número de inquilinos que son sujetos a protecciones. Por ejemplo, como mandato local existe el programa de Vivienda Inclusiva Obligatoria,22 que tiene como objetivo generar barrios más diversos económicamente, asegurando a su vez su asequibilidad futura. Este programa dicta que en ciertas zonas de la ciudad que requieren una rezonificación para el desarrollo de vivienda, los constructores deberán proveer cierto porcentaje de las viviendas a desarrollar para cierto tipo de estrato económico. Estos estratos económicos generalmente sirven a las familias que tienen ingresos muy por debajo de la media. Un caso emblemático de este programa es el desarrollo MLK Mott Haven en el Bronx. Este desarrollo de 166 unidades asequibles destinó 33 de sus unidades a renteros que previamente se encontraban en situación de calle. El resto de las unidades se alquiló a familias de tres integrantes que tenían ingresos de entre 21 930 a 75 000 USD al año (Rocchio, 2019).
Conclusiones: la vivienda en alquiler es fundamental para una política integral de vivienda
Sorprende que un marco tan estricto para la regulación del mercado de vivienda pueda existir en una de las ciudades más capitalistas del mundo. Sin embargo, si consideramos que este marco regulatorio impacta al 66% de sus viviendas, es fácil entender que regular es una necesidad que el gobierno tiene para mantener la asequibilidad de la ciudad. Y en el diseño de estas políticas regulatorias, es importante que los gobiernos tomen una posición, que en el caso de Nueva York es clara, dado lo poderosas que son las protecciones que sus inquilinos reciben.
Los gobiernos de naciones emergentes enfocados en la mejora de sus políticas urbanas, de suelo y de vivienda, deben prestar especial atención al tema de la vivienda en alquiler. Ya sea por fabricación artificial del mercado, por desarrollo histórico-cultural o por las mismas políticas existentes de planeación y vivienda, los mercados de vivienda en alquiler existen y juegan un papel importante no solo en el desarrollo sociocultural de las ciudades, sino en el rol que los gobiernos tienen, como el mexicano, de proveer a sus ciudadanos del derecho fundamental y constitucional a la vivienda. De ahí que el acceso justo, seguro y adecuado a una vivienda en renta sea vital para el desarrollo de nuestras sociedades.
El caso de Nueva York nos deja en claro lo complejo que estos marcos regulatorios deben ser, y nos demuestra que estas regulaciones no pueden ser únicamente un punto más dentro de planes estratégicos inalcanzables. La vivienda en alquiler debe ser un punto central de las políticas nacionales de vivienda, y debe abordarse como tal en la práctica.
Por último, es importante no olvidar que las políticas de regulación del mercado de vivienda son políticas sociales que no deben responder a las necesidades del mercado, sino a las necesidades de la población. No se deben desestimar ni demeritar los alcances de este tipo de políticas únicamente porque el mercado no lo sostiene o porque solo beneficia a un porcentaje pequeño de la población. El objetivo de estas políticas no es su rentabilidad ni su valor político, sino la simple responsabilidad que los gobiernos tienen de asegurarse de que todos puedan alcanzar el derecho a la vivienda.
Notas
1. En perspectiva, comprar una vivienda en la ciudad de Nueva York para uso personal es inasequible para gran parte de sus habitantes. Los altos precios de vivienda, las altas tasas de interés para hipotecas y la falta de vivienda (asequible) disponible para compra, son algunas de las razones que dificultan el acceso a la compra de vivienda (Zaveri, 2022).
2. La NYC Housing and Vacancy Survey 2021 (NYCHVS por sus siglas en inglés) es una encuesta periódica y de muestra que el US Census y el NYC Department of Housing Preservation and Development coordinan cada tres años.
3. El ingreso medio de los hogares en la ciudad de Nueva York en el 2021 fue de 72 920 USD (Statista, 2023).
4. El Rent Guidelines Board (RGB por sus siglas en inglés) es el órgano que define los incrementos en las rentas de las viviendas de alquiler estabilizado en Nueva York; está compuesto por nueve miembros que el alcalde en turno designa. Dos representan intereses de los inquilinos; dos representan intereses de los propietarios; y cinco representan intereses del público en general.
5. Para contratos firmados después de octubre de 2023.
6. New York City Housing Authority.
7. El número de viviendas de alquiler controlado se encuentra siempre a la baja, ya que no existen provisiones en las leyes actuales que permitan incrementar su número.
8. Es decir, el otro universo de viviendas en Nueva York cuyos alquileres no son regulados y cuyo alquiler el propietario fija con base en su conveniencia (y a lo que “establezca el mercado”).
9. Únicamente existen tres excepciones de ley bajo las cuales el propietario puede negar el contrato de renovación: 1) que el propietario necesite la vivienda para su uso propio o el de algún familiar; 2) que el inquilino no use la vivienda como su vivienda principal; o 3) que el propietario decida remover la propiedad del mercado para demolición u otros usos permitidos por la ley.
10. New York City Mayor’s Office to Protect Tenants (MOPT por sus siglas en inglés). El autor lideró esta oficina durante los años de la pandemia por la COVID-19.
11. Warren Wilhelm de Blasio (Bill de Blasio), 109 alcalde de la ciudad de Nueva York, gobernó de 2014 a 2022.
12. El tema de los desalojos (legales e ilegales) es uno de los varios componentes de una política de vivienda en alquiler que debe estudiarse a profundidad. El desalojo es un contrapeso y cauce legal disponible a los propietarios, útil de manera significativa dentro de marcos de regulación de alquiler estrictos como el de Nueva York. Las condiciones bajo las cuales los propietarios pueden desalojar, los recursos que los inquilinos tienen para luchar contra el desalojo y las herramientas que el gobierno tiene para identificar a los propietarios que violan la ley, son algunos de los componentes a analizar de este fenómeno sociourbano.
13. Conocido también como Universal Access (UA), o Right to Counsel (RTC por sus siglas en inglés).
14. 84% al momento de la campaña de educación pública.
15. Es importante notar que en el año 2013, únicamente 1% de los inquilinos enfrentando casos de desalojo en la Corte de Vivienda de Nueva York tenía representación legal, comparado con 95% de los propietarios que tenían representación legal (ACLU y NCCRC, 2022).
16. Certificate of No Harassment.
17. Tenant Harassment Prevention Task Force.
18. Existen muchos otros criterios bajo los cuales un edificio puede ser incluido en esta lista de seguimiento además del mencionado: por ejemplo, todos los edificios de alquiler de más de seis viviendas localizados en ciertos distritos especiales definidos por la Resolución de Zonificación de la Ciudad de Nueva York. La ley considera otros casos varios y complejos.
19. En Nueva York, algunos propietarios de edificios en malas condiciones intentan desalojar ilegalmente a inquilinos de renta estabilizada para posteriormente renovar y alquilar los apartamentos a un mercado más afluente.
20. Dentro del Código Civil de Nueva York, el desalojo ilegal está penado bajo la Ley de Desalojos Ilegales (desde el punto de vista administrativo, con penas de entre 1 000 y 10 000 USD por violación, más penas adicionales por la falta de restitución).
21. En la ciudad de Nueva York, las viviendas de alquiler de corto plazo (por ejemplo, Airbnb) están seriamente reguladas. Este es en sí mismo un tema de extenso estudio que requiere su propio abordaje.
22. Mandatory Inclusionary Housing (MHI por sus siglas en inglés).
Referencias
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Brand, D. (2022, mayo 17). NYC’s Latest Vacancy Survey is Bad News for Affordable Apartment-Seekers. City Limits. https://citylimits.org/2022/05/17/nycs-latest-vacancy-survey-is-bad-news-for-affordable-apartment-seekers/
The City of New York Office of the Mayor (2019, enero 10). EXECUTIVE ORDER No. 39 January 10, 2019 ESTABLISHING THE MAYOR’S OFFICE TO PROTECT TENANTS WHEREAS, tenants have rights to quali. NYC.gov. https://www.nyc. gov/assets/home/downloads/pdf/executive-orders/2019/eo-39.pdf
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